در دوران قاجاریه مفهوم ملت به خاطر شرایط اجتماعی و مذهبی به معنای مجموع رعایای ایران به کار گرفته شد که توسعا پیرو شریعت اسلام تلقی می شدند. در این دوره مفهوم ملت هنوز در قید و بند مفاهیم مذهبی است، چنان که در متون و مکاتبات مختلف این دوره علمای شریعت، روسای ملت به شمار آمده اند. برای نمونه هنگامی که از طرف ناصرالدین شاه فرمان امتیازنامه رژی به علما داده شد، آنها را روسای ملت خطاب کرد:

«بر حسب امر همایونی شما که علمای شریعت و روسای ملت هستید، صورت این امتیازنامه را ملاحظه فرمایید.» گرچه تا قبل از دوره پهلوی اول به دلایل گوناگون زمینه تشکیل دولت و ملت و کاربرد واژه ملت در معنای حقیقی آن فراهم نشد و حتی در روزنامه ها و متون دوره ناصری و به ویژه اعلان های حکومتی واژه «ممالک محروسه» به کرات به کار رفته، اما در بعضی از آثار این دوران و نوشته های روشنفکران به معانی جدید ملت اشاره شده است. بنا بر اظهارنظر بهار در سبک شناسی، کلمه ملت برای نخستین بار در رساله «رفیق و وزیر» ملکم خان به کار رفته است. اما آجودانی در این گفته بهار به دیده تردید می نگرد و با رعایت احتیاط عقیده دارد که سخن ملکم در رساله مذکور، قدیمی ترین و نه اولین نمونه های کاربرد لفظ ملت به معنی اجماع رعایا، نه به معنی پیروان شریعت است. ملکم در این رساله می نویسد:

«شصت سال است که اولیای دولت ایران در صدد اخذ تنظیمات فرنگ می باشند… سلاطین به جهت ترغیب ملت از هیچ قسم گذشت و هیچ نوع مشقت گریزان نبوده اند.»

مستشارالدوله تبریزی نیز در «یک کلمه» آنجا که از تفاوت های اساسی میان کتاب قانون و کتاب شریعت بحث می کند، اشاره ای به واژه ملت دارد: «فرق اول، کود (کد-قانون) به قبول دولت و ملت نوشته شده نه رای واحد… فرق چهارم که عمده و اهم آن است که فقط مصالح دنیویه را شامل است، چنان که به حالت هرکس از هر مذهب و ملت که باشد، موافقت دارد و امور دینیه را کتاب مخصوص دیگر هست. »