به تازگی بحث هایی درخصوص حدود اختیارات و تکالیف مجمع تشخیص مصلحت نظام و کمیسیون نظارت آن و ارجاع قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی به آن کمیسیون مطرح شده است. این بحث ها از یک جهت مربوط به حدود اختیارات شورای نگهبان و از جهت دیگر مربوط به تفسیر اختیارات مقام معظم رهبری است که در اصل 110 قانون اساسی ذکر شده است.

در این نوشته تلاش شده است تا به بررسی و ارزیابی دیدگاه های دوطرف در این خصوص پرداخته شود.

شورای نگهبان در چند مورد پس از دریافت قوانین که توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده اند آنها را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده است تا مطابقت آنها با سیاست های کلی نظام که توسط مقام معظم رهبری تعیین شده اند، محرز شود. مجمع تشخیص مصلحت نیز مصوبات را به کمیسیونی تحت عنوان کمیسیون نظارت که به همین منظور تشکیل شده است ارجاع داده است. این رویه موجب بروز انتقاداتی از سوی دولت و برخی افراد خارج از دولت شده است.

منتقدان بر این باورند که روند تصویب قوانین در قانون اساسی به روشنی تعیین شده است. بر این اساس، قوانین باید در مجلس شورای اسلامی تصویب شوند و سپس برای اظهارنظر درباره مغایرت یا عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شوند. اگر شورای نگهبان مطابقت قوانین با شرع و قانون اساسی را تایید کرد، روند تصویب خاتمه یافته تلقی می شود و قانون برای امضا، انتشار و اجرا به مقامات ذی صلاح ابلاغ می شود. اگر شورای نگهبان حکم به عدم مطابقت صادر کند، قانون برای رفع ایراد به مجلس شورای اسلامی اعاده می شود. در این صورت مجلس شورای اسلامی یا ایرادات را مرتفع می کند و دوباره قانون را به شورای نگهبان ارسال می کند یا بر حفظ موارد اختلافی به همان صورت اصرار می کند که در این صورت، قانون برای اظهارنظر به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می شود. براساس این دیدگاه، در هیچ موردی در قانون اساسی حکم به این نشده است که شورای نگهبان در متن قانونی مغایرت با شرع و قانون اساسی را احراز نکند؛ ولی با این حال آن را تایید نکند و برای اظهارنظر به مجمع تشخیص ارسال کند.

از نظر این عده، اقدام شورای نگهبان در این گونه موارد بدعتی در روند قانون گذاری و به نوعی سه مرحله ای کردن روند قانون گذاری است؛ چراکه در حالت عادی تصویب قوانین دو مرحله دارد: (1) مجلس شورای اسلامی و (2) شورای نگهبان. حال آنکه این روند جدید تصویب قوانین را سه مرحله ای می کند: (1) مجلس شورای اسلامی، (2) شورای نگهبان و (3) مجمع تشخیص مصلحت نظام (کمیسیون نظارت).

موافقان اقدام به شکل یادشده، استدلال خود را برای دفاع از این اقدام ارائه می کنند. آنها می گویند که مستند انجام این کار اصل 110 قانون اساسی است. این اصل در بندهای 1 و 2 اختیار تعیین سیاست های کلی نظام و نظارت بر اجرای آن را به مقام معظم رهبری داده است. آنها سپس نتیجه می گیرند که مقام معظم رهبری این اختیار را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض کرده و براساس این تفویض اختیار، مقام معظم رهبری از مجمع تشخیص مصلحت نظام خواسته اند که بر رعایت سیاست های مزبور در تصویب قوانین نظارت کند. از این رو شورای نگهبان قوانینی را که از سوی مجلس به آن واصل می شود برای مجمع ارسال می کند تا آن مجمع نیز توسط کمیسیون نظارت اطمینان حاصل کند که چنین مطابقتی وجود دارد. موافقان این اقدام در پاسخ به این ایراد که اقدام شورای نگهبان بدعت بوده است به مواردی اشاره می کنند که در گذشته نیز چنین کاری انجام شده است، بنابراین چنین امری را جدید و بی سابقه نمی دانند.

آنچه در بالا گفته شد تصویر و خلاصه ای از دلایلی است که توسط طرفین مطرح شده است. اکنون می توان با توجه به قوانین و مقررات موجود و مفاهیم و اصول حقوقی، نکاتی را مورد اشاره قرار داد.

1- نخست اینکه مفهوم اختیار در قوانین و متون حقوقی به دو نحو مطرح شده است؛ یکی اینکه قانون گذار برای یک مقام حقوقی اختیاری را در نظر می گیرد و متناظر با آن تکلیفی را نیز برای سایر مقامات در نظر می گیرد. دوم آنکه گاه اختیاری را در نظر می گیرد؛ اما متناظر با آن تکلیفی برای سایر مقامات در نظر نمی گیرد. این دو وضعیت به روشنی با یکدیگر تفاوت دارند. در حالت دوم، اجرای مورد اختیار باید به نحوی باشد که تکالیف و ساختارهای موجود را دچار تغییر و تحول اساسی نکند. به عنوان مثال قانون گذار ممکن است بگوید «دادستان اختیار نظارت بر اعمال بازپرس را دارد و قرارهای صادره توسط بازپرس باید به تایید دادستان برسد.» در این حالت اختیار دادستان تکلیف مشخصی برای بازپرس ایجاد کرده است و بازپرس نمی تواند از انجام این تکلیف سرباز بزند؛ اما ممکن است قانون مقرر دارد «دادستان کل اختیار نظارت بر اعمال بازپرس ها و دادستان ها را دارد.» روشن است که این اختیار دادستان کل که متناظر با آن تکلیفی برای بازپرس ها و دادستان ها در نظر گرفته نشده است، نمی تواند مستندی برای این باشد که دادستان کل مقرر کند کلیه قرارهای صادره توسط بازپرس ها و دادستان ها باید به تایید او یا هیات مشخص شده از طرف او برسد.

2- اختیار نظارت در بسیاری از قوانین و مقررات به سازمان ها و نهادهای گوناگون داده شده است. با این حال این اختیار معمولا به این صورت تعریف نمی شود که اعمال اشخاص تحت نظارت باید قبل از انجام به تایید و تصویب سازمان و نهاد ناظر برسد. مثلا سازمان بازرسی کل کشور اختیار نظارت بر اعمال دستگاه ها و سازمان های گوناگون در کشور را دارد؛ اما نمی توان اعمال آنها را نیازمند به تایید قبلی سازمان بازرسی کل کشور دانست.

3- در اختیارات اشخاص و مقامات حقوق عمومی اصل بر عدم امکان تفویض است و اجازه تفویض اختیار نیاز به تصریح دارد. در اصل 110 قانون اساسی در رابطه با «تعیین» سیاست های کلی نظام به مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام اشاره شده است؛ اما درخصوص نظارت بر «حسن اجرا»ی سیاست های کلی نظام اشاره ای به مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام یا تفویض اختیار به آن نشده است. ذکر این نکته ضروری است که اگر در قانون اساسی نظر بر امکان ارجاع این امر به مجمع تشخیص مصلحت نظام وجود داشت در بند 2 نیز همچون بند 1 به مجمع تشخیص اشاره می شد.

4- مقام معظم رهبری برای نظارت بر اجرای سیاست های کلی نظام در قوانین مصوب از اختیارات کافی برخوردار هستند. به عنوان مثال شش عضو از 12 عضو شورای نگهبان فقهای منصوب رهبری هستند، مقام معظم رهبری می توانند فقهایی را منصوب کنند که از سیاست های مزبور آگاه و به آن مقید باشند در هنگام اظهارنظر نسبت به قوانین آن سیاست ها را مدنظر داشته باشند. حقوقدانان شورای نگهبان نیز در عمل نشان داده اند که همواره مقید به رهنمودها و منویات مقام معظم رهبری هستند؛ بنابراین می توان توجه به اجرای سیاست های مزبور در اظهارنظر راجع به قوانین را به آن شورا تکلیف کرد.

5- احکام قانون اساسی درخصوص فرآیند تصویب قوانین، احکام خاص هستند و اختیار مقام معظم رهبری درخصوص نظارت بر اجرای سیاست های کلی نظام اختیاری کلی است. براساس قواعد حقوقی، قوانین عام باید به نحوی تفسیر و اجرا شوند که منجر به تغییر قوانین خاص نشوند. بنابراین باید اختیار نظارت بر اجرای سیاست های کلی را به نحوی تفسیر کرد که تغییری در روند متعارف و معمول قانون گذاری ایجاد نکند.

6- اگر بپذیریم که بند 2 از اصل 110 قانون اساسی اجازه عدم تصویب قوانین قبل از تایید مطابقت آنها با سیاست های کلی را می دهد، باید به این نتیجه در سایر امور هم پایبند باشیم. مثلا مصوبات هیات وزیران نیز باید مطابق با سیاست های کلی نظام باشند، پس با این استدلال باید آنها را نیز به مجمع تشخیص مصلحت نظام فرستاد؛ نظیر کلیه مقررات مصوب دستگاه های سیاست گذار مثل سازمان محیط زیست، وزارت اقتصاد، بانک مرکزی، وزارت کار، سازمان حمایت از تولید کننده و مصرف کننده و… . روشن است که چنین تفسیری از اصل 110 قانون اساسی عملا انجام هر امری توسط دولت و قوای سه گانه را منوط به تایید قبلی مجمع تشخیص مصلحت نظام می کند و درست نیست.

7- موافقان ورود مجمع تشخیص به بررسی قوانین از حیث رعایت سیاست های کلی نظام به مواردی چند اشاره می کنند که در گذشته نیز این کار صورت گرفته و به این وسیله اتهام بدعت و تازه بودن این امر را رد می کنند. با این حال باید دانست که اگر بنا بر این باشد که قوانین مصوب مجلس بررسی شوند تا مطابقت آنها با سیاست های کلی احراز شود یک یا چند مورد کفایت نمی کند و باید تمامی قوانین مشمول این روند قرار گیرند. از این رو در کلیه مواردی که قانونی برای مجمع تشخیص ارسال نشده است باید این استدلال را نقض شده محسوب کرد. نتیجه ای که طرفداران استدلال مزبور راضی به پذیرش آن نخواهند بود.

با توجه به آنچه گفته شد به نظر می رسد استدلالات موافقان لزوم ارجاع قوانین به مجمع تشخیص مصلحت نظام چالش ها و کاستی های جدید حقوقی دارد و به همین دلیل است که مورد انتقاد و اعتراض جدی دولت و بسیاری از صاحب نظران حقوقی قرار گرفته است.