آرشیو چهار‌شنبه ۲۳ مرداد ۱۳۹۸، شماره ۷۱۳۲
اقتصادی
۵

اقتصاددانان روند واگذاری شرکت های دولتی را ارزیابی می کنند

شروط فاز جدید خصوصی سازی

سیاوش رضایی

آیا قطار خصوصی سازی در ریل اقتصاد قرار دارد؟ آیا خصوصی سازی و واگذاری شرکت های دولتی روند صحیحی را طی کرده است؟ اصولا بعد از تشدید تحریم ها روند خصوصی سازی چگونه خواهد بود، آیا شرکت های دولتی مشتری دارد یا خیر؟ و دیگر اینکه اصولا برنامه خصوصی سازی دولت نیازمند چه شرط و شروطی است.درپاسخ به این سوالات سه اقتصاددان نظرمی دهند.

کارنامه خصوصی سازی

در سال 1384 با ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی از سوی رهبر معظم انقلاب بستر یک تحول بزرگ در عرصه اقتصاد فراهم شد. طبق این سیاست ها دولت باید با واگذاری 80 درصد از مالکیت خود در شرکت های دولتی زمینه حضور گسترده بخش خصوصی و تعاونی ها را ایجاد کند. براساس اهدافی که برای اجرای این سیاست ها تعیین شده شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‏ منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقای کارآیی بنگاه های اقتصادی و بهره وری منابع مادی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی، افزایش سطح عمومی اشتغال و تشویق اقشار مردم به پس انداز و سرمایه گذاری و بهبود درآمد خانوارها در دستور کار سیاست های کلی این اصل مهم قانون اساسی قرار گرفته است.به استناد ماده دو فصل دوم سیاست های اجرایی اصل 44 قانون اساسی دولت مکلف است تا 100 درصد سهام شرکت های «گروه یک» را به بخش خصوصی واگذار کند. همچنین در تبصره های ماده 3 فصل 2 این قانون در خصوص شرکت های «گروه 2» آمده که دولت مجاز است به منظور حفظ سهم بخش دولتی در فعالیت های گروه 2 ماده 2، همچنان 20 درصد از سهام شرکت های حاضر در گروه 2 را در اختیار داشته باشد و مکلف است 80 درصد باقی مانده را به بخش های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی واگذار کند. طبق اصل 44 قانون اساسی، سال 93 آخرین مهلت قانونی برای واگذاری شرکت های دولتی تعیین شده بود که این مهلت در سال های 94، 95، 96 و 97 تمدید شده است. از زمان شکل گیری سازمان خصوصی سازی در سال 1380 تا کنون، تعداد 845 شرکت دولتی واگذار شده اند که در این میان واگذاری 612 شرکت پیش از دولت یازدهم و 233 شرکت در دولت یازدهم انجام شده است.از سال 1380 تاکنون و در راستای اجرای سیاست خصوصی سازی در کشور، 845 شرکت دولتی واگذار شده است که در این میان واگذاری 612 شرکت پیش از دولت یازدهم انجام شده است.افزون بر این از سال 80 تاکنون، 276 شرکت نیز از لیست واگذاری ها خارج و به گروه 3 واگذاری ها منتقل شده اند که از این تعداد، 60 شرکت تا پیش از دولت یازدهم و 216 شرکت هم در دولت یازدهم از این لیست خارج شده اند.

این درحالی است که سهم بخش خصوصی واقعی از واگذاری ها تنها 12 درصد بوده است. از سوی دیگر مشکلات اقتصادی در سال های اخیر باعث شده است تا فرآیند خصوصی سازی نیز با کندی صورت گیرد.

یادداشت 1
بسترهای خصوصی سازی
محمود جام ساز / اقتصاددان

بر اساس قانون اساسی، اقتصاد ایران به سه بخش تقسیم شده است که بخش خصوصی مکمل بخش های دولتی و تعاونی تعریف شده است. بنابراین در عمل بخش خصوصی به لحاظ حجم اقتصادی نسبت به دولت بسیار کوچک است. همین کوچکی در مقابل بخش عظیم دولت که پس از انقلاب با مصادره شرکت ها روز به روز بزرگ تر شد مانعی در برابر رشد و توسعه بخش خصوصی ایجاد کرد.زمانی که بازار انحصاری باشد بخش واقعی خصوصی نمی تواند با شرکت های بزرگ بخش عمومی رقابت کند، بخشی که خود قیمت را تعیین می کند. با ادامه این روند و ساختار رانتی اقتصاد نواقص بسیاری نمایان و باعث شد تا متغیرهای کلان اقتصادی نیز در وضعیت نامناسبی قرار گیرد. بدین ترتیب فرآیند سرمایه گذاری مختل شد و سرمایه ها به سمت بخش های غیرمولد سوق یافت و در نتیجه تورم و نقدینگی افزایش یافت و رشد اقتصادی نیز محدود شد.برای اصلاح نواقصی که از عملکرد اقتصاد دولتی به وجود آمده بود، نظام را بر آن داشت که اقتصاد دولتی را متحول کند. برهمین اساس در قالب سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی، آزادسازی اقتصادی، خصوصی سازی، رقابت پذیری و تعامل با اقتصاد جهانی رویکردهای بسیار مهمی بود که در دستور کار قرار گرفت و در متن برنامه های توسعه چهارم تا ششم نیز جای گرفت. درهمین قالب بودجه بدون نفت و افزایش درآمدهای مالیاتی نیز مورد تاکید قرار گرفته است، اما متاسفانه هیچ یک به صورت کامل عملیاتی نشد و خصوصی سازی از اهداف اصلی خود دور شد.در حالی که هدف انتقال مالکیت به بخش خصوصی بود، نحوه واگذاری شرکت های دولتی باعث شد تا این هدف اجرا نشود. براین اساس تنها 35 درصد از مالکیت شرکت های دولتی به بخش خصوصی و خریدار شرکت ها رسید چرا که 40 درصد سهام به سهام عدالت، 5 درصد سهام مدیریتی و 20 درصد نیزسهم دولت باقی ماند. هرچند طرح سهام عدالت با هدف انتقال دارایی های دولت به عامه مردم کلید خورد ولی به دلیل اینکه اکثر سهامداران عدالت تخصص و انگیزه لازم برای ورود به هیات مدیره شرکت ها را ندارند ترجیح داده شد تا دولت به جای آنها اداره این شرکت ها را انجام دهد. برهمین اساس به جای بخش خصوصی واقعی عمده شرکت های واگذار شده توسط بخش عمومی یا همان خصولتی ها خریداری شد و خصوصی سازی واقعی شکست خورد. از سوی دیگر با توجه به شرایط اقتصادی موجود، بخش خصوصی واقعی رغبتی برای خریداری شرکت های دولتی از خود نشان نمی دهد چرا که هم ریسک این خریداری بالاست و هم چشم اندازروشنی از آینده اقتصاد وجود ندارد. درمجموع خصوصی سازی به بستر مناسب نیاز دارد. بررسی تجارب خصوصی سازی در سایر کشورها نشان می دهد که دلیل اصلی موفقیت آنها فراهم بودن بستر بوده است و دولت این کشورها تصدی کامل اقتصاد را در اختیار نداشته است. تا زمانی که محیط برای کسب و کار مناسب نشود نمی توان انتظار داشت بخش خصوصی از پیله ای که مقررات متعدد دولتی برای آن ایجاد کرده خارج شود. باید فضا برای فعالیت های اقتصادی آزاد و امن باشد و دولت با حمایت های قانونی و مالی از بخش خصوصی پاسداری کند. دراین زمینه با توجه به بانک محور بودن اقتصاد ایران، شبکه بانکی نیز باید وام ارزان به بخش خصوصی ارائه دهد.ساختار اقتصادی باید با تغییرات بنیادینی مواجه شود تا بخش خصوصی را برای افزایش فعالیت ترغیب کند. دراین خصوص دولت باید از تصدی گری خارج و به وظایفی که در اصول 28، 30 و 31 قانون اساسی مورد تاکید قرار گرفته یعنی مسکن، آموزش و بهداشت بپردازد و سایر موارد را به بخش خصوصی واگذار کند.یکی از مهم ترین عواملی که باعث توسعه اقتصادی می شود، عملکرد بهینه بخش خصوصی و مراودات گسترده با جهان است. با تقویت بخش خصوصی می توان بر بسیاری از مشکلات فعلی مانند نرخ بیکاری بالا، کاهش تولید و رشد اقتصادی فائق آمد.

یادداشت 2
شروط خصوصی سازی موفق
محمد قلی یوسفی / اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشگاه علامه

قاعده اصلی این است که بخش خصوصی باید اقتصاد را اداره کند. اما در ایران به دلیل نفت خیز بودن از دهه های گذشته و پیش از انقلاب، دولت با تکیه بر درآمدهای نفتی به سمت تصدی گری و ایجاد و تاسیس شرکت های مختلف پرداخته است. حضور پررنگ دولت در اقتصاد پس از انقلاب نیز ادامه یافت و بر دخالت های آن در حوزه اقتصاد افزوده شد. با افزایش نفوذ دولت در اقتصاد به پشتوانه درآمدهای نفتی بخش خصوصی نیز برای فعالیت در اقتصاد محدودتر شد و در واقع اجازه کار به آن داده نشد. این درحالی است که هیچگاه دولت مدیر، توسعه گر و مصلح خوبی نبوده است.برای تغییر این شرایط و رفتن به سمت واگذاری صحیح شرط اصلی این است که قانون اساسی اختیار را به بخش خصوصی بدهد، مالکیت فردی تضمین شود و به فعالان اقتصادی آزادی عمل داده شود. تازمانی که قانون اساسی در عمل بخش خصوصی را برای فعالیت و توسعه اقتصاد شایسته نمی بیند، بستر تاثیرگذاری این بخش در اقتصاد نیز فراهم نشد. این روند باعث شده است تا فرهنگ جامعه هم به گونه ای شکل بگیرد که مردم انجام تمام کارها را از دولت انتظار داشته باشند. در شرایط فعلی که اقتصاد ایران با وضعیت نامطلوبی روبه روست و شاخص هایی مانند فقر و بیکاری رشد داشته است، انگیزه حضور بخش خصوصی در فعالیت های اقتصادی از بین رفته است ضمن اینکه بازدهی فعالیت های مولد همچون صنعت و کشاورزی نیز کاهش یافته است و بخش های واسطه گری و مالی بازدهی دارند. براین اساس، نه قانون اساسی پشتیبان خصوصی سازی است و نه مداخلات دولت در اقتصاد این اجازه را می دهد. برای حل این مشکلات باید فضای نامساعد کسب و کار به عنوان یکی از کلیدی ترین اقدامات در دستور کار قرار گیردو با تخصیص تسهیلات ویژه برای فعالان بخش خصوصی زمینه حضور بیشتر آنها را فراهم کرد. از سوی دیگر بخش خصوصی به دلیل اینکه همچنان بخشی از مالکیت در اختیار دولت است سراغ خریداری شرکت های دولتی نمی روند. این درحالی است که این مالکیت خصوصی است که باعث رقابت می شود، تا زمانی که این درک وجود نداشته باشد، شاهد تغییر اساسی نخواهیم بود. بدین ترتیب باید در بینش دولت و مردم تغییرات اساسی صورت گیرد تا میدان به بخش خصوصی واقعی واگذار شود. علاوه براین بسیاری از شرکت های دولتی به بازسازی و نوسازی نیاز دارند که این مهم بدون انتقال تکنولوژی و سرمایه خارجی به کشور ممکن نیست.  نکته دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد این است که حتی در صورت واگذاری و فروش شرکت های دولتی، از درآمدهای کسب شده آن در چه جهتی استفاده می شود. وقتی دولت شرکت دار خوبی نیست برای مدیریت دارایی حاصل از واگذاری ها نیز مدیر خوبی نخواهد بود. هدف اصلی اصل 44 قانون اساسی حفظ سرمایه های ملی و هدایت آن در جهت توسعه کشور بوده است. البته عزم و خواست مدیران دولتی نیز دراین میان نقش مهمی خواهد داشت چرا که باید به فرآیند خصوصی سازی اعتقاد داشته باشند.

یادداشت 3
3 عاملی که واگذاری ها را منحرف کرد
آلبرت بغزیان / اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشگاه تهران

در مجموع و با توجه به تجارب سایر کشورها می توان گفت که خصوصی سازی برای اقتصاد ملی مفید و مثبت است. در این فرآیند علاوه بر کاهش بار وظایف دولت، حجم کلانی از دارایی ها آزاد می شود که می توان از آن در جهت رشد و توسعه اقتصاد بهره برد.برهمین اساس در کشورما نیز براساس سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی خصوصی سازی در دستور کار قرار گرفت و نزدیک به دو دهه از عمر آن می گذرد، اما چه اتفاقی افتاد که خصوصی سازی به اهداف خود نرسید و از آن فاصله گرفت. هم اکنون گزارش های رسمی دولت نشان می دهد که بخش خصوصی واقعی سهم اندکی در واگذاری ها داشته است ضمن اینکه شاهد انحرافات دیگری نیز دراین فرآیند هستیم. برای پاسخ به این سوال باید به سه اتفاقی که باعث انحراف در خصوصی سازی شده است اشاره کرد. در ابتدا درحالی که کشف قیمت صحیح یکی از پایه های اصلی واگذاری است، ولی این اتفاق در بسیاری از واگذاری ها رخ نداد و شرکت ها با قیمتی کم تر از ارزش واقعی واگذار شد. نکته دوم باقی ماندن مالکیت دولت بر شرکت های واگذار شده است. این درحالی است که انتقال مالکیت یکی از اهداف اصل 44 تلقی شده است ولی حتی در مواردی که دولت سهم ناچیزی در شرکت های واگذار شده دارد، نقش پررنگی در اداره آن و تعیین مدیران آن بازی می کند. سومین نکته نیز واگذاری به افراد خارج از قواعد است. طبق قانون باید واگذاری براساس ضوابط و اهلیت خریداران صورت می گرفت ولی در برخی از موارد این مهم رعایت نشد. بنابراین برای بازگرداندن خصوصی سازی به ریل اصلی در ابتدا باید جلوی تکرار این اتفاقات گرفته شود. در وهله دوم در صورتی که تخلفی در فرآیند خصوصی سازی رخ داده است باید با آن برخورد کرد. دراین خصوص باید نهادهای نظارتی ورود کنند و در صورتی که قانون رعایت نشده است قانون را جاری کنند. یکی از اصول واگذاری ها و اصل 44 قانون اساسی این است که اگر واگذاری ایجاد خطر کند باید بازگردانده شود. این درحالی است که حتی در مواردی که واگذاری شرکت دولتی باعث بیکاری کارگران و کارکنان آن شده و تولید آن متوقف شده است نیز اقدامی برای بازگرداندن شرکت انجام نشده است. علاوه براین باید با بررسی و مطالعه تجربه خصوصی سازی در سایر کشورها، نقاط قوت و ضعف خصوصی سازی در ایران را مشخص کرد.