آرشیو شنبه ۲‌شهریور ۱۳۹۸، شماره ۴۴۴۶
اقتصاد
۱۱
گفت و گو

گفت وگو با علینقی مشایخی، درباره ساختار سیاسی-اقتصادی دولت و راهکار اصلاح ساختاری بودجه

فساد، ناشی از فقر دولت است

گفتگو: مهتاب قلی زاده

علینقی مشایخی، دانش آموخته دانشگاه MIT و رییس انجمن پویایی شناسی سیستم هاست. از او به عنوان موسس موسسه عالی آموزش و پژوهش در برنامه ریزی و توسعه یا همان موسسه نیاوران یاد می شود که تفکر خاص تکنوکرات های مشغول در دولت اول و دوم هاشمی رفسنجانی را رهبری می کرد. او از سال 96 با حکم رییس جمهور به عضویت شورای عالی اداری نیز درآمده است. مشایخی در این گفت وگو به برخی الزامات اصلاح ساختاری بودجه اشاره می کند و البته پیش از پرداختن به این بحث، نگاهی خاص به موضوع «ساختار» ها در نظام سیاسی و اقتصادی ایران دارد.
بحث ما اصلاح ساختار بودجه است که به تازگی در مجلس در حال بررسی است و دولت نیز گام هایی برای آن برداشته است. اما پیش از طرح این موضوع، به گمان شما بازنگری در ساختار و اصلاح آن را در چند سطح می توان بررسی کرد؟

بازنگری در ساختار دو مفهوم دارد؛ یک مفهوم آن، بازنگری در ساختار نظام حکومتی جمهوری اسلامی است؛ یعنی بررسی کاستی هایی که ساختار فعلی دارد و اصلاح آن؛ یک نگاه دیگر که چندی پیش آقای لاریجانی به آن اشاره کرده اند، این است که ساختار بودجه اصلاح شود. بنابراین ماموریت آقای لاریجانی اصلاح ساختار بودجه دولت است. باید دید وقتی می خواهیم درباره تجدید ساختار سخن بگوییم، کدام یک از این دو سطح مورد نظرمان است. وقتی بخواهیم از نظر ساختار کلی نظام جمهوری اسلامی و تجدید ساختار بحث کنیم، لازمه اش این است که به قانون اساسی و ساختار منبعث از آن و نیز برخی مواد قانون اساسی را مورد توجه قرار دهیم. برخی معتقدند که در ساختار نظام جمهوری اسلامی نوعی «دومدیریتی» وجود دارد؛ یکی رهبری است که البته بالای سر سه قوه قرار دارد، ولی نهادهای مرتبط با ایشان وجود دارند؛ نهادهایی که ایشان لازم دیده اند به وجود بیاید تا ایشان بتوانند وظایف رهبری را انجام دهند یا نهادهایی که قانون اساسی ایجاب کرده به وجود بیاید و آن نهادها به هر حال ماموریت ها و وظایفی دارند؛ مثل تامین سیاست های کلی، نظارت بر عملکرد سه قوه، حفظ و حراست از انقلاب اسلامی و از این نوع ماموریت ها. در کنار ساختار های مرتبط با نهاد رهبری یک شاخه مدیریت اجرایی هم در کشور وجود دارد که بر اساس قوانینی که مجلس تصویب می کند، باید وظایف اجرایی اش را انجام دهد و علاوه بر نظارت عالیه رهبری بر آن، مجلس هم بر شاخه مدیریت اجرایی کشور نظارت می کند. ریاست روسای جمهوری که رییس قوه اجرایی است از سوی رهبر انقلاب تنفیذ می شود و بعد از آن سمت شان رسمیت می یابد. اما در عمل گاهی دوگانگی هایی بین نهادها و سازمان هایی که تحت نظر رهبری هستند و شاخه اجرایی که دولت باشد به وجود می آید؛ نمی شود هر چیزی در سطوح مختلف که از دو نقطه یا دو راس نشات می گیرند کاملا هماهنگ و نظرات و سلایق و ذهنیت شان را بر هم منطبق کرد. در واقع بین شاخه هایی که زیر نظر رهبری به وجود می آید و شاخه ها و قسمت های سازمانی که زیر نظر رییس جمهوری به وجود می آید، ناهماهنگی هایی ایجاد می شود. اگر دقت کنیم روشن می شود که تا به حال تقریبا همه روسای جمهوری که انتخاب شده اند به نوعی با ساختار اجرایی که منشعب از رهبری می شود به اختلاف خورده اند و چون رهبر انقلاب، عالی ترین سمت را برای سیاستگذاری، هدایت و صیانت از جمهوری اسلامی را دارند، این اختلاف نظرها همیشه باعث شده روسای جمهور به نوعی مورد اعتراض جمعی از افراد و جمعیت های با نفوذ و متدین قرار گرفته و منفعل شوند.

اینجا این پرسش پیش می آید که به گمان شما مشکل از اصل ساختار است یا رفتار افراد؟

حتی اگر دولتی ها در اصل با هماهنگی صریح یا ضمنی با رهبری کاری را پیش ببرند یا برده باشند؛ در زمینه های اقتصادی ممکن است نهادهایی که مسوول سیاستگذاری در حوزه مجلس و ریاست جمهوری هستند یک جور فکر داشته باشند و بخواهند راهی را دنبال کنند اما برخی نهادهای دیگر که آنها هم دلسوز نظام و انقلاب اسلامی هستند جور دیگری صلاح بدانند و فکر کنند؛ در نهایت هم این دو با هم انطباق نداشته باشند. در واقع نوعی بلاتکلیفی و نبود اطمینان و سرگردانی را در فضای اقتصاد ایجاد می کند؛ به همین دلیل باید یک نوع تغییر ساختار در دستور قرار بگیرد تا نوعی وحدت مدیریت از نظر ساختاری به وجود بیاید؛ بالطبع در مقابل ایجاد وحدت مدیریت و فرماندهی اجرایی، باید «پاسخگویی» هم وجود داشته باشد. ممکن است دولتی ها تصور کنند نباید پاسخگوی شرایط باشند که در به وجود آمدن آن شرایط اختیارات اجرایی لازم را نداشته اند. وقتی در لایه های میانی و پایینی مدیریتی دوگانگی اختیارات وجود دارد، پاسخگویی و مسوولیت پذیری لوث می شود. فرض کنید سیاست کلی اعلام می شود، تصمیم های اجرایی که در قالب آن سیاست ها گرفته می شود با نیت رعایت آن سیاست ها ممکن است توسط افراد یا نهادهای مختلف به صورت مختلفی گرفته شود و معلوم نیست با هم سازگار باشند. بنابراین برخی دولتی ها ممکن است تصور کنند، نمی توانند آن طور که خودشان صلاح می دانند کار را پیش ببرند و در نتیجه حس می کنند برای تعارضی که با بدنه غیردولتی به وجود می آید، خودشان باید پاسخگو باشند ولی نهادهای قدرتمند دیگری مانع انجام امور به نحوی که مناسب می دانند، می شوند. این موضوع در ساختار مساله ایجاد می کند و تقریبا همه مسوولان و روسای جمهوری در نتیجه مسائلی که در ساختار وجود دارد همیشه در دور دوم یا بعد از آن به نوعی مشکل پیدا کرده اند؛ به این معنا که مورد بی توجهی یا حتی اعتراض بخشی از بدنه جامعه قرار گرفته اند که بیشتر با ساختارهای تحت نظر رهبری ارتباط داشته اند.

پس به گمان شما دلیل نارضایتی روسای جمهوری همین دوگانگی ساختاری است؟

بله، مساله ساختاری است و همان «مدیریت دوگانه» است. رهبری بالای سه قوه قرار گرفته اند، سیاست های کلی را تعیین می کنند، بر سه قوه نظارت کرده و آنها را هماهنگ می کنند ولی ساختاری تحت نظر رهبری وجود دارد که آنها هم ماموریت هایی دارند و نیروهای دلسوز و متعهدی هستند که ماموریت های شان حفظ و صیانت از انقلاب اسلامی است. در واقع اینها ماموریت های شان در حوزه های فرهنگی و تبلیغاتی و حتی بعضی از ماموریت های شان هم اقتصادی است. روشن است که این ساختار می تواند با ساختاری که مقررات و قوانین را تنظیم و اجرایی می کند، اختلاف دید و مشی پیدا کند. نتیجه هم اینکه اختلاف در اجرا موجب نارضایتی از مقامات اجرایی در سوی دیگر می شود. بنابراین وقتی افرادی با شخصیت های متفاوت در راس امور اجرایی، در پایان دوره های شان در معرض اعتراض قرار می گیرند، یک مشکل ساختاری وجود دارد و به فرد بستگی ندارد. همه افرادی که در راس قوای اجرایی قرار گرفته اند، صلاحیت شان از سوی شورای نگهبان تایید شده، حکم شان تنفیذ شده، افراد علاقه مند و دلسوزی نسبت به انقلاب بوده اند که این مسوولیت ها را گرفته اند یا به آنها واگذار شده است، ولی باوجود ویژگی مشترک شان این اختلافات ایجاد می شود. همه اینها نشان می دهد که لابد یک مساله ساختاری وجود دارد. در سطح کلان، باید در مساله ساختاری که ممکن است مقداری مرتبط با بندها و مسائل در قانون اساسی باشد، تجدیدنظر کرد.

زمانی که قرار است اصلاحات ساختاری اتفاق بیفتد، برای ناهماهنگی بین این دو دیدگاه مختلف چه راهکاری می توان پیدا کرد؟ هزینه های احتمالی اش چیست؟

از نظر سازمانی و اجرایی، دوگانگی را باید به سمت یگانه شدن پیش برد. منتها اگر بخواهیم نظام حکمرانی درستی داشته باشیم باید این یگانگی «پاسخگو» باشد؛ یعنی وقتی نظام اجرایی یگانه می شود نسبت به نتایج عملکرد پاسخگو باشد و سازوکارهایی هم وجود داشته باشد که اگر عملکرد دستگاه اجرا مناسب نبود یا خط مشی هایش اشتباه بود و نتیجه نداد، راه اصلاح و تعویضش وجود داشته باشد. نمی شود نظام اجرایی را یگانه کرد اما پاسخگو نباشد. البته اینکه مدل های مختلفش چطور می شود باید مورد بحث قرار بگیرد. در جمهوری اسلامی یک اصل، حفظ رهبری و ولایت فقیه است که ورا و بالای قوای سه گانه قرار دارد. در ذیل رهبری ممکن است یک مجموعه اجرایی یکدست به وجود آورد ولی اینکه نظارت رهبر و ولی فقیه بر عملکرد اینها با چه مکانیسم هایی عملیاتی می شود و ضمانت اجرایی می گیرد، بحث دیگری است. موضوع این است که اینها بتوانند در پایین به شکل یکدست عمل کنند و پاسخگوی عملکردشان باشند. برای نمونه آقای احمدی نژاد به تازگی می گوید می خواستم فلان کار را انجام دهم ولی اجازه ندادند؛ یعنی می گوید من مسوول عواقبی که پیش آمد نیستم؛ چون اجازه ندادند کاری که می خواستم انجام دهم. در این شرایط مسوولیت ها لوث می شود، هر کس می تواند بگوید می خواستم کار کنم و اجازه ندادند.

در مورد اینکه ساختار جدید چگونه باید باشد باید فکر کرد که چند اصل رعایت شود، وحدت فرماندهی اجرایی وجود داشته باشد، فرمانده واحد در مقابل عملکردش پاسخگو باشد، سازوکار نظارت بر عملکرد فرماندهی واحد و تغییر یا اصلاح او در صورت عملکرد نامناسب تعبیه شود، روش اعمال هدایت و نظارت رهبری بر عملکرد سه قوه بدون ایجاد شاخه های اجرایی موازی طراحی و تعبیه شود. اینکه چه مدل های ساختاری می تواند این را به وجود بیاورد، نیازمند بحث بیشتر است.

اجازه دهید بحث را بیشتر به سوی اقتصاد ببریم. نقش ساختارها در ناکامی ایران برای پیشرفت به سمت توسعه تا به حال چه بوده است؟ چون تا به حال چندین برنامه توسعه نوشته شده است؛ همیشه برای شان منابع و انرژی صرف شده اما هیچ گاه محقق نشده اند و از نظر آماری بیشتر به پس رفته ایم.

نباید بگوییم پسرفت کرده ایم اما به اندازه ای که انتظار داشتیم پیشرفت وجود نداشته است؛ روشن است که بیکاری و فقر زیاد است و رشد اقتصادی مان که قرار بود هشت درصد باشد محقق نشد؛ روشن است که از دیگر کشورهایی که از نظر اقتصادی با نرخ خوبی رشد می کنند بیشتر فاصله گرفته ایم و ممکن است این فاصله در آینده هم بیشتر شود. اینها نتایج نامطلوبی است که وجود دارد. به علاوه به اندازه کافی سرمایه گذاری نمی شود، بیکاری زیاد است و آسیب های اجتماعی و تنزل اخلاقی در جامعه محسوس است. در جنبه های اقتصادی هم اختلاس ها و سوءاستفاده ها وجود دارد، در جنبه های دیگر هم مشکلاتی وجود دارد. این نتایج مطلوبی نیستند و انتظارات رهبری و مردم را از انقلاب برآورده نکرده است. پرسش این است که این نتایج به ساختار ربط دارد یا خیر؟ بله ربط دارد. وقتی با ساختار مساله داشته باشیم، به جای اینکه استعدادها و نیروهای مان هم جهت و در یک راستا سوگیری کند و همدیگر را تقویت کنند، در جهات مختلف سوگیری می کند و همدیگر را خنثی می کنند؛ این اختلاف و تعارض ها باعث هدر رفتن انرژی ها و خستگی و ناامیدی می شود. هر گروه در جهتی کار می کند که فکر می کند درست است. یک عده تصور می کنند خدمات خوبی داشته اند و عده دیگری فکر می کنند آنها خیانت کرده اند؛ هردو هم دلسوز هستند و می خواهند جامعه را پیش ببرند اما وقتی مسائل ساختاری وجود داشته باشد این دو استعداد یکدیگر را خنثی کرده و انرژی هایی که باید صرف پیشرفت جامعه شود، صرف برخورد و اختلاف با هم می شود. بنابراین بخشی از مسائلی که داریم به دلیل مسائل ساختاری است.

اصلاحات به مفهوم عام، سابقه درخشانی در ایران ندارد یا حداقل سرخورده به نظر می رسد. به نظرتان دلیل موفق نبودن بحث اصلاحات چیست؟ اگر بخواهیم به سوی اصلاحات اقتصادی پیش برویم چه موانعی سر راه داریم؟

اصلاحات ناچار است در بستر ساختاری موجود جلو برود. اگر تعارضات ساختاری وجود داشته باشد، انرژی ها همدیگر را خنثی می کنند و نتیجه ای حاصل نخواهد شد؛ هیچ یک از گروه ها هم نمی توانند دیگری را حذف کنند؛ درنتیجه سرخوردگی به وجود می آید. اصلاحاتی که تاکنون با آن مواجه شده ایم، بیشتر در مجموعه هایی که انتخابی بوده اند و اجراییات را بر عهده داشته، مطرح شده است. در شاخه دیگر اصلاحات ممکن است معنی دیگری بدهد. ممکن است دو مفهوم از اصلاحات در این دو گروه وجود داشته باشد. وقتی این دو مفهوم مختلف وجود داشته باشد و هر دو هم ابزارها و قدرت هایی دست شان است، همدیگر را مدام خنثی می کنند و هیچ یک از نظریات نمی تواند جاری شود و پیش برود. شاید اصلاحات به واقعیت ساختاری توجهی نداشته، شاید اصلاحات باید با توجه به این واقعیت ساختاری تدوین و عمل می شده است. به گمان من تا زمانی که این مسائل ساختاری وجود دارد، ممکن است هیچ یک از طرفین میدان نتوانند راه درست را پیدا کنند.

با همه مواردی که گفته شد آیا اصلاح ساختار بودجه در این بستر امکان پذیر است؟

به گمان من در همین شرایط هم می توان از یکسری ناکارآمدی ها پیشگیری کرد؛ پیشگیری ای که می تواند به کل حاکمیت کمک کند؛ گرچه مساله را در سطح کلی خودش حل نکند. اگر منظورمان از اصلاح ساختار، اصلاح ساختار بودجه باشد، باید بگویم که بودجه منعکس کننده برنامه هاست. در تدوین سند دخل و خرج سالانه کشور، دیدگاهی وجود دارد که سعی می کند بودجه را به حالتی عملیاتی تبدیل کند تا معلوم باشد که قرار است در اقتصاد کشور چه اتفاقی رخ دهد. آن عملیات چقدر هزینه دارد و بودجه متناسب با آن شود. از سوی دیگر سازمان های عریض و طویل دولتی وجود دارد که کارمندانی دارند و باید به آنها حقوق داده شود؛ در نتیجه هر سازمان باید بودجه ای برای پرداخت حقوق به کارمندانش، در اختیار داشته باشد؛ منهای اینکه چه عملیاتی می خواهد انجام دهد. گاهی حقوق ها آنقدر در بودجه جاری سازمان ها وزن زیادی پیدا می کند که فراهم کردن امکانات مادی و غیرانسانی لازم را برای انجام کاری که به عهده مجموعه هاست در دسترس قرار نمی دهد. برای نمونه در یک شرایط حدی ممکن است بودجه ای که به سازمان می دهند تنها کفاف پرداخت حقوق آن سازمان را بدهد و جز آن چیزی برای شان باقی نماند که عملیات دیگری انجام دهند؛ چرا که انجام عملیات مستلزم فراهم شدن یک سری از امکانات است.

مثلا اگر بودجه بیمارستان ها آنقدر باشد که نتوانند حقوق بدهند یا دارو تهیه کنند، نتوانند امکانات بهسازی و تعمیرات بیمارستان را داشته باشند، نتوانند لوازم آزمایشگاهی یا بهداشتی خریداری کنند، خب بیمارستان ها ناچارند حقوق کارمندانشان را پرداخت کنند و برای عملیات دیگر ناچارند دست روی دست بگذارند و بگویند دارو و ملافه و... نداریم. بنابراین وقتی بودجه گرفتار سازمان بزرگ می شود که باید حقوق ها را پرداخت کند، بودجه عملیاتی فرصتی برای ظهور و اجرایی شدن پیدا نمی کند؛ کما اینکه چندین سال است که بودجه عملیاتی مطرح شده ولی اجرایی نشده است. برای تجدید ساختار بودجه می توان دوکار انجام داد؛ یکی بدون اصلاح ساختار سازمانی دولت و دیگری علاوه بر کار اول، اصلاح ساختار دولت. در مورد اول، در حال حاضر بخش زیادی از بودجه عمومی صرف پرداخت یارانه ای مستقیم و غیرمستقیم مانند پرداخت یارانه های انرژی می شود. در حال حاضر هر چه افراد ثروتمندتر باشند از یارانه انرژی بیشتری استفاده می کنند. منابع پرداخت یارانه از درآمدهای نفت می آید و به طور مساوی متعلق به همه اقشار از جمله فقرا و قشر ضعیف جامعه است. پرداخت یارانه به شکل فعلی برداشت از سهم فقرا و پرداخت به ثروتمندان است. یک راه اصلاح ساختار بودجه اصلاح شیوه پرداخت یارانه است. به عنوان مثال حذف یارانه های انرژی منابع زیادی را آزاد می کند که می تواند صرف سرمایه گذاری در آموزش، بهداشت و ایجاد زیرساخت ها شود.

رویکر دیگری که به موازات رویکرد بالا برای اصلاح ساختار بودجه می تواند مطرح شود، از تجدید ساختار در ساختار و سازمان دولت شروع می شود. وزارتخانه های ما از 80 یا 100 سال پیش و زمانی که دولت شکل و شمایل جدید به خود گرفته، نوسازی نشده است. کشور به اقتضای شرایطی که پیش می آمده است، قوانین جدیدی را تصویب می کرده و وظایفی به عهده یک سری وزارتخانه ها می گذاشته. وقتی آن شرایط تغییر می کرد آن وظایف و قوانین همچنان پابرجا می ماند؛ در نتیجه بر اثر گذر زمان انباشتی از وظایف و ماموریت ها به عهده وزارتخانه ها گذاشته شده و اینها برای انجام وظایف، نیرو گرفته و تجهیزات درست کرده اند و وقتی این شرایط رفع شده، اصلاحی در ساختار نیروها رخ نداده است؛ در نتیجه هر وزارتخانه به سازمانی بزرگ تبدیل شده است که بار بزرگ تری را روی دوش دولت و کشور می گذارند. در دهه های اخیر علاوه بر تشکیلات دولت، تشکیلات نهادهای دیگری که قبلا از منابع مردمی تغذیه می کردند به بودجه دولت اضافه شده و وضع بودجه را بدتر کرده است. اکنون بودجه جاری دولت به دلیل گستردگی سازمان وزارتخانه ها و نیروی زیادی که دارند و نهادهای غیردولتی که توسط دولت تامین مالی می شوند چنان سنگین شده و آویزان منابع دولت است که دولت نمی تواند کار خاصی انجام دهد؛ در نتیجه هر روز فقیرتر می شود. در این شرایط حقوق کارمندان و قدرت خریدشان کم می شود، نیروهای زبده که می توانند کارایی داشته باشند بیشتر در بخش بیرون از دولت کار می کنند یا از کشور می روند. وقتی دولت خیلی فقیر شد، فساد در دستگاه های دولتی رواج پیدا می کند و کارایی دستگاه از همان حدی که می توانست باشد، کمتر می شود. اگر بخواهیم ساختار را درست کنیم باید هر یک از وزارتخانه ها را جدا بررسی کنیم که چه وظیفه ای دارد. در 100 سال گذشته دیدگاه ها تا حد زیادی عوض شده که نقش دولت چیست. مثلا اوایل انقلاب همه چیز قرار بود، دولتی باشد و دولت چون می خواست تصدی گری کند و همه چیز را داشته باشد خیلی بزرگ تر می شد. بعد از اینکه سیاست های اصل 44 تصویب شد، قرار شد دولت تصدی گری نکند و بیشتر نقش حاکمیتی داشته باشد و این شیفت بزرگ اثری در ساختار سازمانی یا ماموریت های دولتی نگذاشت. بنابراین وقتی این سیاست ها تصویب می شود باید از خودمان بپرسیم مثلا وزارت کشاورزی یا صنعت هست که چه کار کند؟ چه ضرورتی دارد همه کارهای موجودش را بکند؟

آنچه لازم است به عنوان حاکمیت و کارهای حاکمیتی بکند روشن و غیر از آن حذف شود و بعد گفته شود اگر هست که این کارها را بکند با توجه به تکنولوژی های روز و روش های نوین چه فرآیندی دارد تا یک سازمان چابک معنی داری درست کند. این سازمان ممکن است خیلی کوچک تر از سازمان هایی باشد که اکنون وزارتخانه ها دارند، چه نیروهایی با چه تخصصی لازم دارند تا بتوانند وظایف جدید را باکیفیت انجام دهند، در نتیجه سازمان ها کوچک تر، چابک تر و با نیروهای کمتری خواهند شد که به احتمال زیاد بودجه کمتری لازم خواهند داشت.