آرشیو دو‌شنبه ۲۲ مهر ۱۳۹۸، شماره ۳۵۴۹
صفحه اول
۱
یادداشت

گره گشایی سیاست های کلی نظام قانون گذاری

صالح نقره کار

1. ابلاغ سیاست های کلی نظام قانون گذاری متضمن  17 بند از خاستگاه اصل 110 قانون اساسی، می تواند نقطه عزیمتی برای اصلاح و توسعه نظام حقوقی کشور قلمداد شود. نقشه راهی که کار ویژه آن نه مداخله تهدیدکننده صلاحیت تخصصی و اختصاصی مجلس، بلکه چارچوبی تاکیدی با اثر هماهنگ کننده و نه تاسیسی بلکه توصیفی و توصیه ای است. در یک عبارت، تقنین غایت مدار کیفی مراد و حاق این متن است. 

2. انبان تجربه 113ساله قانون گذاری در کشور از مشروطه تاکنون و پیشینه بیش از 11 هزار عنوان قانونی در رژیم حقوقی ایران این نکته را گوشزد می کند که حکومت از طریق قانون با حکومت قانون متفاوت است. کیفیت قانون زمانی ارزنده است که گره گشا و اثربخش در تامین خیر عمومی و حفظ حقوق شهروندان از جانب عدالت، انصاف و حقوق بشر باشد. شاخص های ارزیابی جهانی گروه پروژه عدالت جهانی wjp  ناظر بر هشت عامل است؛ محدودیت قدرت حاکمیت، نبود فساد، حاکمیت باز، تامین حقوق اساسی، نظم و امنیت، اجرای قوانین و عدالت مدنی و جزائی. این مولفه ها ذیل اصل پاسخ گویی و شفافیت حکمرانی خوب را صورت بندی می کنند. ما کجای این نماگر ها هستیم؟ جای این پرسش است که قوانین حاضر ما را به کجا برده است و باید چه آسیب شناسی ای داشته باشیم؟ 

3. نظام حقوقی ایران که  قانون گذاری مدون را برگزیده و مجلس را یگانه مرجع تقنینی تعرفه کرده است، همواره این بیم را دارد که نهادها و مراجع دیگری نقش مجلس را در تقنین کمرنگ کرده و مرجعیت منحصر به مجلس را متزلزل کند. باید توجه داشت که هیچ مقرره و موضوع آمره ای نباید جز از طریق مجلس یا اذن واگذار شده از ناحیه مجلس مبادرت به وضع قاعده آمره برای شهروندان کند. حتی مجمع تشخیص مصلحت که برخاسته از قانون اساسی است، نمی تواند موازی مجلس وضع قاعده آمره کند، مگر موارد معدود محدود؛ چرا که تفکیک قوا و توزیع مسئولیت ها با هدف خاص تحقق نظام نمایندگی به دنبال استقرار مردم سالاری از طریق پارلمان بوده و بنابراین اکیدا باید از تضعیف و تحدید ابتکار عمل  مجلس با نقض اصل 58 قانون اساسی تحت هر عنوان جلوگیری کرد. 

4. امروز دغدغه کیفیت و تجانس قانون خوب را همه می دانند. توسعه ایران بدون قانون خوب کارگشا، اثربخش، تسهیل گر و منعطف ممکن نیست. از مجلس مهستان دوره اشکانیان تا بهارستان ایران مدرن، از رساله یک کلمه مستشار الدوله تا مکتوبات منصورالسلطنه عدل تا حقوق دانان مدرن ایران نظیر دکتر کاتوزیان، حکومت قانون را شامل اعتبار قانون و شایستگی آن از حیث ماهیت دانسته اند. ویژگی های قانون شامل آمره بودن، عام و الزام آور بودن، علنی و واضح بودن و اصدار از طریق مرجع ذی صلاح، انسجام و تجانس با کلیت نظام حقوقی داشتن، رعایت قواعد دستوری و نوشتاری، تنظیم فصول و تبویب مرتب داشتن، انطباق با خیر عمومی و انصاف، همگی شاخص های شکلی و ماهوی قانون خوب هستند. تذکر بند 9 سیاست های کلی دقیقا همین راه را نشان می دهد. 

5. شهروندان، کارگزاران بی اراده قانون نیستند تا دستگاه حقوقی منبعث از قانون مدون هرکجا خواست آنها را بکشاند. قوه موسس قانون، اراده شهروند است که از آستین نظام نمایندگی بیرون آمده و اختیار به اخیار داده تا به جای ایشان اراده عمومی را بروز دهند. این اختیار نباید دست دیگران باشد. فقط مجلس باید صلاحیت تقنین داشته باشد تا در یک نظام هماهنگ، بافت فرسوده قانون را شناسایی کرده و مبادرت به پیراستن و آراستن کند. تعارض ها، بروز نارسانی ها، پاسخگوسازی به نیازها و گره گشایی پیش بینی پذیری و عدم بروز تعارض منافع باید مطمح نظر پارلمان مردم باشد. 

6. قانون از تولد تا مرگ همزاد شهروند است. قانون باید فرزند زمانه خویش باشد؛ نه اینکه برای فضای قدما تقریر شود و ربطی به مسائل مستحدث نداشته باشد. اگر از قانون حاضر، پیچیده شدن امور، دست وپاگیری، تمرکز قدرت، عدم تناوب، تبعیض، تهدید آزادی های شهروندان، رانت سواری و فساد و داراشدن بلاجهت و فرار مالیاتی، فرار سرمایه انسانی، گسست اجتماعی، دخالت در حریم خصوصی، پیش بینی ناپذیری اقتصادی، عدم امنیت سرمایه و اموال اشخاص و تقلیل و تحقیر حق تعیین سرنوشت برخاست و اگر ابهام، اجمال، خلل و فرج امکان سوء استفاده و برداشت های باژگونه را فراهم کرد، وقت دگردیسی نظام قانونی فرارسیده و باید رستاخیز اصلاح و توسعه نظام حقوقی را اعلام کرد. 

7. حکومت قانون مبتنی بر رضایت شهروندان بنا می شود. محور آن تامین خیر عمومی و تضمین منافع همگانی است. اگر قانون را عده ای ذی نفع برای قبای خود بدوزند، آن گاه نمی توان به قانون گذاری منفعت خواهانه اقلیت دل خوش کرد. اینجاست که اعتراض به قانون ناعادلانه و تبعیضی، امر به معروف و حرکت اصلاحی خیرخواهانه تلقی می شود. 

8. اقتدار باید میان ارکان مختلف، قانونی توزیع شود تا هیچ یک وضعیت غیر پاسخ گو نیابند. نهادهای مدنی در کنترل این مناسبات نقش محوری دارند. امروزه از حکمرانی همکارانه و سعه صدر نظام حکمروایی قدرت در مشارکت پذیری حوزه عمومی غیر ولتی سخن به میان می آید. نظام های حرفه ای و جامعه مدنی مستقل از قدرت به بازی گرفته می شوند و دولت ها صرفا تنظیم گری می کنند. نظام های خودآیینی و خودتنظیمی مبادرت به مقررات گذاری و حتی مقررات زدایی می کنند. نظارت حکمرانی از باب تامین خیر عمومی آن گاه که خدمت عمومی در امر حرفه ای یا شغلی مطمح نظر است به کار گرفته شده تا قانون، مقرره و ضابطه تجانس بیشتری با نیازهای گروه های هدف پیدا کند. 

9. برای مثال، دو هزار عنوان مجرمانه در قوانین جزایی وجود دارد. این سیاست گذاری جرم انگار باعث افزایش جمعیت کیفری شده و سه برابر ظرفیت متعارف به بودجه عمومی زندانی تحمیل کرده و سخن از 260 هزار زندانی می رود. حال آنکه بسیاری از موارد عمل معارض قانون، مصداق تخلف و مستوجب جریمه و نه جرم واجد مکافات زندان است. تنقیح و اصلاح قوانین جزایی با مشارکت نهادهای مدنی می تواند باری از دوش بودجه عمومی برداشته و خیر عمومی را تکریم کند. 

10. مقنن از قدیم، حکیم و اعقل العقلا اطلاق شده است. به قول لون فولر، قانون باید ادب درونی و بیرونی داشته باشد تا جامعه ای مودب، مرتب و منظم بسازد. غنا و استحکام قانون ذیل اصل 3 و فصل سوم قانون اساسی و با رعایت حقوق ملت. به قول کانت، باید به شیوه ای رفتار کنیم که رفتار ما قاعده قانون جهانی باشد. حقوق دانان دولت را مرادف با تبعیت قدرت از قانون پارلمان مردمی می دانند و برای اینکه حکومت قانون خوب و حکمرانی شایسته داشته باشیم، نیاز به یک حرکت جدی سرعت مند داریم. سیاست های کلی را جدی بگیریم. برای تغییر و بهبود چاره ای جز اصلاح و توسعه نظام حقوقی بر مبنای پاسداشت حقوق شهروندی نیست. مجلس مخاطب اصلی است. تورم، تعدد، تعارض، تشتت و تنگی های قوانین حاضر نگاه درمانگر تقنینی منسجم توسعه مندی را می طلبد. برای اینکه درمانده در انبوه حل مسائل رژیم قانونی فعلی نباشیم، ابلاغ این سیاست ها را راه گذار از وضعیت موجود به تقنین مطلوب فرض کنیم و صوری و اداری با آن مواجه نشویم. جامعه مدنی و شهروندان از مجلس مطالبه کنند.