آرشیو سه‌شنبه ۱۲ آذر ۱۳۹۸، شماره ۴۷۶۷
صفحه اول
۱
سرمقاله

تحول در نظام اداری و توسعه

رحمان قهرمان پور

نخستین بار پس از بحران های آمریکای شمالی در دهه 1980 و موفقیت ممالک آسیای شرقی در همان سال ها بود که این پرسش جدی مطرح شد که علت شکست اولی و موفقیت دومی کدام است؟ چرا نهادهای توسعه ای در آمریکای لاتین دهه 1980 شکست خوردند اما همان نهادها در شرق آسیا موفق شدند؟ از اینجا بود که تمرکز پژوهشگران توسعه بر بستر یا محیطی که نهادهای توسعه ای در آن عمل می کنند آغاز شد.

از این زاویه پاسخ پرسش فوق این بود، بستر فرهنگی، اجتماعی و تاریخی در آمریکای لاتین مانع از آن شد که نهادهای توسعه ای در این منطقه موفق شوند درحالی که عواملی نظیر فرهنگ منضبط، اخلاق کار سلسله مراتبی و  وجود هویت های ملی قدرتمند در شرق آسیا زمینه ساز موفقیت نهادهای توسعه ای شد. اما مفهوم بستر یا محیط عمل نهادها دقت و کارآیی لازم را نداشت و نمی توانست برخی موارد را توضیح دهد. با شروع جدی بحث نهادگرایی در توسعه مخصوصا در میان اقتصاددانان بحث ظرفیت دولت یا ظرفیت حکمرانی خوب و اعمال حاکمیت به عنوان یک متغیر مهم مورد توجه قرار گرفت. حال پرسش این بود که یک دولت درعمل چگونه می تواند ظرفیت حکمرانی و اعمال قدرت خود را افزایش دهد؟ یکی از پاسخ های معتبر به این پرسش ارجاع به ظرفیت نظام بوروکراتیک یا دیوانسالاری در تعبیر وبری آن بود. در تعریف وبر از دولت دو مولفه یا ویژگی اهمیت کلیدی دارند. انحصار به کارگیری خشونت و داشتن دیوانسالاری کارآمد. اگر دولتی بتواند به صورت موثر این دو ویژگی را داشته و از آنها استفاده کند یک دولت کارآمد است. در حالی که داگلاس نورث در بحث توسعه بر اهمیت مهار و کنترل خشونت از طریق معامله در داخل حاکمیت یا همان ائتلاف مسلط تاکید می کند، فوکویاما اهمیت نظام  اداری کارآمد و مستقل را برجسته تر می کند. او معتقد است توسعه، ماحصل ایجاد توازن میان سه مولفه است1- نظام اداری مستقل و قوی 2- حاکمیت قانون 3- پاسخگو بودن حکومت در برابر مردم یا همان دموکراسی. فوکویاما در اثر برجسته خود یعنی نظم و زوال سیاسی ادعا می کند وقتی دموکراسی و رای دادن بر وجود حاکمیت قانون پیشی می گیرد پدیده ای رخ می دهد که می توان آن را حامی پروری نامید. چون بوروکراسی مستقل و کارآمدی وجود ندارد که جلوی دست اندازی سیاسیون بر اموال عمومی را بگیرد.

سیاست مداران برای حفظ و بسط قدرت به  حامی پروری سیاسی روی می آورند. تیم های حمایتی خاصی برای خود درست می کنند و بعد از برنده شدن در انتخابات آنها را وارد بوروکراسی و پست های اداری می کنند. به تدریج نهادهای تخصصی به دلیل ورود افراد وابسته به باندهای سیاسی و حمایتی ضعیف و ضعیف تر می شوند و نمی توانند وظایف تخصصی خود را انجام دهند.  این اتفاقی بود که در دهه های گذشته در یونان رخ داد. نهادهای تخصصی توسعه مثل بانک مرکزی به تدریج در اختیار وابستگان و حامیان این یا آن حزب قرار گرفت. همان عده با ورود خود به این نهاد حقوق خودشان را افزایش دادند ضمن اینکه به دلیل حمایت سیاسی بیرونی خود را موظف به پاسخگویی حتی در برابر مافوق خود نمی دیدند. فساد اداری و بالاتر از آن غارت اموال عمومی از طریق دیوانسالاری محصول چنین وضعیتی است.

در یونان این دیوانسالاری به قدری ضعیف شد که چند میلیون نفر بدون حضور فیزیکی در ادارات حقوق ماهانه می گرفتند و چند میلیون نفر مرده هم با ثبت نشدن فوت حقوق بازنشستگی می گرفتند. این درحالی است که مثلا درجایی مثل ژاپن بهترین فارغ التحصیلان دانشگاه های معتبر بلافاصله بعد از اتمام تحصیلات وارد دیوانسالاری می شوند  تا آن را حرفه ای و تخصصی اداره کنند.

یا در کره جنوبی دانشجویانی را که قرار است در آینده وارد وزارتخانه شوند جهت آشنایی با فلان کشور به دانشگاه های آن می فرستند.

همه این موارد گویای اهمیت زائدالوصف دیوانسالاری در توسعه است. چیزی که در اغلب کشورهای در حال توسعه و از جمله ایران دست کم گرفته می شود. فوکویاما این جمله طلایی اما تلخ هانتینگتون را تکرار می کند که پیش از تولید قدرت نمی توان و ای بسا عقلانی نیست که آن را محدود کرد. اما در جوامع در حال توسعه و مخصوصا در میان روشنفکران آن ضدیت با هر نوع تولید و انباشت قدرت یک سنت و باعث افتخار است. در آمریکای لاتین چپ ها و در خاورمیانه ناسیونالیست ها و چپ ها و نیروهای مذهبی همواره سر ناسازگاری با قدرت داشته اند و بوروکراسی به عنوان یکی از مظاهر انباشت و بازتولید قدرت نکوهیده شده است.

راز ایجاد نهادهای انقلابی موازی با نهادهای مرسوم بوروکراتیک را در همین نکته باید جست وجو کرد. آنها همواره نسبت به عملکرد بوروکرات ها و تکنوکرات های حرفه ای و متخصص بدبین هستند. در حالی که واقعیت های میدانی نشان می دهند در هر سازمانی حرفه ای ها به تدریج بر سازمان مسلط می شوند و گریزی از این امر نیست.  مقامات انتصابی و سیاسی به ندرت می توانند از پس بوروکرات های حرفه ای برآیند.بنابراین وقتی بوروکرات ها تمایلی به هدایت دیوانسالاری در راستای اهداف نظام سیاسی نداشته باشند، تصمیم های ولو مهم و اساسی گرفتار سیاهچاله نظام اداری می شوند. تاسیس نهادهای موازی هم چاره کار نیست. زیرا این نهادها مشروعیت و تخصص لازم را ندارند. حرف بحث برانگیز فوکویاما در کتاب نظم و زوال سیاسی این است که اگر کشوری نظام اداری کارآمد و مستقل نداشته باشد شانس آن برای توسعه، کمتر و کمتر خواهد شد. این به معنای نادیده گرفتن نقش و اهمیت نخبگان یا همان ائتلاف مسلط در توسعه نیست، بلکه می گوید در فقدان نظام بوروکراتیک مستقل و کارآمد مسیر توسعه طولانی تر و دشوارتر می شود. فوکویاما نشان می دهد تجربه استعمار در نهادسازی در آسیا و شرق آفریقا متفاوت بود و باعث شد شرق آفریقا به دلیل نداشتن نهادهای استعماری قوی از روند توسعه عقب بیفتد. زیرا استعمار در اواخر دوره خود، انگیزه لازم را برای نهادسازی نداشت. به باور فوکویاما فساد اداری قبل از هر چیز نتیجه رشد پدیده حامی پروری است و این نکته مهمی در مساله فسادستیزی در ایران است که در سال های اخیر وارد رقابت های سیاسی شده است. به بیان خیلی ساده تا زمانی که نظام اداری مستقل و کارآمد نشده و توان اجرای حاکمیت قانون (چه برای ائتلاف مسلط و چه برای همه مردم) را نداشته باشد انتظار کاهش فساد واقع بینانه نیست. زیرا فساد محصول رشد شبکه های حامی پرور سیاسی است. خوشبختانه اهمیت نظام بوروکراتیک در روند توسعه در سال های اخیر مورد توجه پژوهشگران ایرانی قرار گرفته و این نکته مهمی است. بحث تقدم یا تاخر توسعه سیاسی بر توسعه اقتصادی فروکش کرده و قدرت ستیزی تا حدی در میان روشنفکران تعدیل شده است. اما واضح است که معنای این حرف تسهیل مسیر توسعه نیست. هنوز موانع جدی فکری و نهادی در برابر توسعه در ایران وجود دارد. تحول اداری در ایران به دلیل گره خوردن آن با زندگی حدود 20 میلیون ایرانی کاری بسیار دشوار از نظر سیاسی است و می تواند به تنهایی پایگاه رای یک جریان سیاسی را متزلزل کند. از طرف دیگر، با در هم تنیدگی منافع بوروکراتیک و منافع بخش خصولتی مواجهیم. عمده مدیران خصولتی از بخش دولتی راهی بخش خصولتی شده اند و در اتخاذ تصمیم هایی که مانع حضور همزمان آنها در بخش خصولتی و دولتی می شود ذی نفع هستند. گذشته از همه اینها در تاریخ معاصرایران تحول بوروکراتیک و متحول کردن نظام اداری به ندرت در کانون بحث های عرصه عمومی و حتی نظام تصمیم گیری بوده است. در حالی که شیوه های اداره کشور با ظهور فناوری های جدید و مخصوصا هوش مصنوعی به سرعت در حال روزآمد شدن است. تحول اداری در ایران بی شباهت به حذف یارانه ها نیست. دست بردن در آن یعنی دست بردن در منافع مادی و زندگی و منزلت اجتماعی حدود 5 میلیون خانوار ایرانی.

اما گریزی از این امر نیست. پیش از آنکه تجربه تلخ حذف یارانه ها درباره تحول اداری تکرار شود باید چاره اندیشی کرد.