آرشیو سه‌شنبه ۱۲ آذر ۱۳۹۸، شماره ۴۷۶۷
نیرو
۲۲

در یک گزارش پژوهشی بررسی شد : پیچ و خم رگولاتوری برق

دنیای اقتصاد : تاسیس رگولاتور مستقل در صنعت برق چه ضرورت هایی دارد؟ بررسی ها نشان می دهد مهم ترین تفاوت میان ساختار برق ایران و کشورهای پیشرفته، وجود نهاد تنظیم گر مستقل و قدرتمند است. نهاد تنظیم مقررات یکی از مهم ترین ارکان تجدید ساختار در کشورهای مختلف بوده و کمک زیادی به موفقیت تجدید ساختار در این کشورها کرده است. اما در ایران چنین نهاد قدرتمند و مستقلی وجود ندارد و وزارت نیرو یا نهادهای وابسته به آن این وظیفه را برعهده دارند که این به ایجاد مساله تعارض منافع دامن می زند. حالا این سوال مطرح است که نهاد تنظیم گر باید چه ویژگی ها و حدود اختیاراتی داشته باشد تا بتواند در کنار اینکه به وظیفه اصلی خود عمل کند، این تعارض منافع را ایجاد نکند؟

در این گزارش به تفصیل «چالش های ساختاری صنعت برق»، «بیوگرافی نهاد تنظیم گر مستقل و قدرتمند» و «ضعف عملکرد شورای رقابت در تنظیم گری» مورد واکاوی قرار گرفته است. براساس پژوهشی که از سوی مرکز پژوهش های مجلس انجام شده «ضعف نظام تعرفه گذاری»، «تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق»، «ضعف در سیاست گذاری و نظارت» و «نبود برنامه ریزی کل نگر»، عواملی هستند که بحران های صنعت برق از آنجا ریشه دوانده است. مطابق واکاوی ها، ضعف نظام تعرفه گذاری به دلیل «نبود مکانیزم مشخص برای قیمت گذاری»، «پایین بودن نرخ تکلیفی برق»، «عدم تعادل منابع و مصارف»، «بدهی های عظیم وزارت نیرو» و «عدم تعادل تولید و مصرف» پدیدار شده است. در آن سو به دلایلی مانند «نبود نقشه راه خصوصی سازی»، «واگذاری های غیراصولی دارایی های اصلی صنعت برق مانند واگذاری بابت تادیه دیون دولت یا واگذاری به نهادهای غیرتخصصی» و «عدم تشکیل نهادهای اصلی موردنیاز» ضعف تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق آشکار شده است.

دسته عواملی هم که منجر به ظهور چالش نبود برنامه ریزی کل نگر شده اند شامل «نبود برنامه مشخص جهت خصوصی سازی و تجدید ساختار»، «عدم بررسی تبعات ناشی از خصوصی سازی»، «عدم آزادسازی مناسب»، «مشخص نبودن اهداف خصوصی سازی»، «نبود برنامه مشخص و مدون جهت گذار از شرایط فعلی» است. همچنین بررسی ها نشان می دهد ریشه ضعف در سیاست گذاری و نظارت صنعت برق به عواملی همچون «تسلط بخش اجرایی بر بخش سیاست گذاری»، «ضعف در تدوین قوانین و رعایت آن»، «عدم شفافیت هزینه ها»، «نبود ناظر بیرونی قدرتمند» و «فقدان ارزیابی درونی» بازمی گردد. ریشه چالش ها و بحران های صنعت برق درحالی به چهار عامل کلیدی و زیرمجموعه های مذکور گره خورده است که تحلیلگران و فعالان صنعت برق معتقدند در ایران زیرساخت قانونی و نهادهای لازم برای انجام وظایف حاکمیتی این صنعت به صورت کارآمد شکل نگرفته اند. به اعتقاد آنها، مهم ترین تفاوت بین ساختار برق ایران و کشورهای پیشرفته، وجود نهاد تنظیم گر مستقل و قدرتمند است. در ایران این وظیفه را کمابیش «هیات تنظیم برق» و «شورای رقابت» انجام می دهد و در کشورهای پیشرفته این وظیفه بر عهده «کمیسیون تنظیم مقررات انرژی در آمریکا» و «نهاد تنظیم گر کشوری و نهاد تنظیم گر اتحادیه اروپا» است.

بیوگرافی رگولاتور

اما رگولاتور مستقل به چه معناست؟ براساس تعاریف مشخصی که از این نهاد عنوان می شود رگولاتور نهادی مستقل است که در چارچوب قانون، اقدام به وضع مقررات (دستورالعمل های لازم الاجرا) و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات می کند. هدف اصلی از تنظیم مقررات و حتی وضع قوانین دستیابی به سود اجتماعی بهینه در بلندمدت است. این هدف از دید سرمایه گذار صنعت برق، دریافت سود معقول سرمایه گذاری و هزینه خدمات است؛ از دید مصرف کننده، دریافت خدمات استاندارد با قیمت منطقی است و بالاخره از دید سیاست گذار به معنای تامین پایدار برق و رضایت اجتماعی است.

حال که تعریف رگولاتور مستقل و اهداف آن مشخص شد، بگذارید به محدوده عملکرد این نهاد تنظیم گر اشاره کنیم. براساس ارزیابی ها، محدوده عملکرد رگولاتور مستقل باید شامل «تعیین تعرفه های برق»، «نظارت بر هزینه های شرکت ها»، «برنامه ریزی کلی برای سیستم برق و سیاست گذاری برای دستیابی به اهداف»، «نظارت بر تغییرات بزرگ ساختاری شرکت ها (مانند ادغام، خرید و...)»، «تنظیم مقررات مبادلات و بازار انرژی»، «نظارت بر بازارهای انرژی» و «نظارت بر شرکت های فعال در صنعت برق» باشد. حال این سوال مطرح می شود که یک رگولاتور مستقل باید چه ویژگی هایی داشته باشد؟ «داشتن استقلال عملکردی»، «دارا بودن اختیارات قضایی و اجرایی کافی جهت برخورد با متخلفان»، «دریافت اطلاعات کامل مالی و فنی دقیق از تمامی بازیگران و شرکت های موجود در صنعت برق» و «تعیین تعرفه و نظارت بر عملکرد براساس اطلاعات دریافتی» ویژگی های اصلی هستند که یک رگولاتور مستقل باید از آنها برخوردار باشد.

ضعف عملکرد شورای رقابت

براساس تعاریف و چارچوب هایی که تعیین شده در قانون نوشته شده است: «شورای رقابت می تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم کننده بخشی را برای تصویب به هیات وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود را در حوزه مزبور به نهاد تنظیم کننده بخشی واگذار کند.» اما صورت وضعیت چه چیزی را نشان می دهد. ارزیابی ها حاکی است ضعف عملکرد شورای رقابت در رگولاتوری مستقل در «عدم دسترسی به اطلاعات مورد نیاز» و «نبود تخصص کافی برای تنظیم مقررات صنعت برق» خلاصه می شود. محققان بر این باورند که شورای رقابت از لحاظ قانونی دارای ظرفیت مناسبی است. بنابراین باید تلاش کرد تا توان اجرایی این شورا به عنوان یک نهاد مستقل تقویت شود. به اعتقاد آنها، ضعف شورا در دو موضوع «دسترسی به اطلاعات» و «تخصص برای تصمیم گیری» باید پوشش داده شود.

حال باید دید لزوم شفافیت در اطلاعات به چه دلیل است؟ برخی تحلیلگران معتقدند دلایل اهمیت شفافیت اطلاعات به این دلیل است که امکان نظارت دقیق بر عملکرد صنعت برق (خصوصا در مورد هزینه ها و برنامه های توسعه) فراهم می شود. همچنین بررسی هزینه ها و تعیین تعرفه ممکن خواهد شد. از سوی دیگر، با شفافیت اطلاعات می توان به ایجاد خواست اجتماعی برای عملکرد بهتر و استقلال تصمیم گیری شورا کمک کرد و حفظ رقابت در بازار و جلوگیری از تشکیل قدرت بازار را مورد هدف قرار داد. اطلاعات مالی به عنوان مهم ترین نوع اطلاعات دریافتی به شمار می روند. این اطلاعات باید شامل «اطلاعات روش تعرفه گذاری»، «ترازنامه تطبیقی»، «مواد و مصالح مصرفی»، «هزینه های مربوط به مطالعات و تنظیم مقررات»، «صورت درآمد-هزینه»، «صورت سود انباشت سالانه»، «جریان نقدینگی»، «تمام هزینه های استهلاک»، «سرمایه گذاری ها در شرکت های تابعه»، «اطلاعات مربوط به سهام سرمایه»، «اطلاعات مربوط به مالیات ها»، «اطلاعات مربوط به بدهی ها و وام ها»، «شرح انواع درآمدها» و «حقوق و مزایا» باشند.

البته برای تقویت نهاد تنظیم گر به پارامترهای دیگری هم نیاز است؛ اطلاعات فنی یکی از این پیش شرط ها به شمار می رود. بنابراین نهاد تنظیم گر باید به اطلاعات فنی شامل «واحدهای در سرویس»، «تبادلات و انتقال انرژی»، «اطلاعات مربوط به بار تامینی و بار پیک»، «اطلاعات مربوط به خطوط انتقال»، «آمار انواع نیروگاه ها» و «اطلاعات مربوط به پست ها» است. در حال حاضر هدف فعلی تسهیل دسترسی آزاد به اطلاعات صنعت برق بر مبنای قانون اجرایی سیاست های کلی اصلی 44 و قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تدوین شده است. در یک جمع بندی می توان گفت چه نهادهای پژوهشی مانند مرکز پژوهش های مجلس و چه فعالان و صاحبان صنعت برق و چه برخی از متولیان صنعت برق بر این باورند که اساسی ترین راه حل برون رفت از شرایط موجود برای صنعت برق، ایجاد نهادهای قانون گذار و تنظیم گر مستقل و قوی و همچنین توسعه قوانین کارآ برای این صنعت است. کارشناسی نبودن تعرفه برق، عدم ارزیابی هزینه های صورت گرفته در تولید، انتقال و توزیع و هزینه تمام شده برق باعث مشکلات مالی شدید در صنعت برق ایران شده است که تمام این موارد نیازمند وجود نهاد تنظیم گر مستقل و قدرتمند در صنعت برق است.

همچنین این نهاد از ارکان مهم یک سیستم تجدید ساختار شده است که بدون وجود آن تجدید ساختار شبکه برق با شکست مواجه خواهد شد. به اعتقاد تحلیلگران از آنجا که وزارت نیرو بخش اعظمی از تولید برق را برعهده دارد مسلما صلاحیت انجام این وظایف را ندارد و وجود چنین نهاد کاملا مستقل با قدرت اجرایی و قضایی بالا به شدت احساس می شود که دارای نظارت بر رفتار تمام بازیگران بازار برق بوده و همچنین مرجع رسیدگی به شکایات بازیگران و شرکت های مختلف صنعت برق باشد. بر این اساس، اصلی ترین وظایف، نحوه ایجاد، حدود عملکرد، ابزار قدرت، نحوه تنظیم روابط با سایر ارگان های صنعت و همچنین ضرورت های اصلی برای تاسیس، به کارگیری و استفاده صحیح از نهاد قانون گذار مستقل صنعت برق شرح داده شد.