آرشیو دو‌شنبه ۲۳ دی ۱۳۹۸، شماره ۴۸۰۲
سیاست گذاری
۶
یادداشت

بی تدبیری در کلان شهرها

رضا سلمانی رحیمی

 سکونتگاه محلی است که مجموعه ای از واحدهای مسکونی در آن استقرار یافته و عوامل طبیعی و انسانی در شکل گیری آن نقش دارند. غیر از سکونتگاه های موقت عشایری یا اردوگاه های مهاجران، روستا و شهر اصلی ترین سکونتگاه های بشری هستند. دسترسی به آب شیرین، مناسب بودن اقلیم برای کشاورزی و زندگی، وجود معادن و همسایگی با آب های آزاد مهم ترین پارامترهای شکل گیری آبادی و گسترش آن به روستا یا شهر هستند. افزون بر عوامل طبیعی، نیازها و اراده بشر برای تامین نیازها موجب شده است تا به موازات گسترش روستاها و تبدیل آنها به شهر و توسعه شهرها، با شناسایی مزیت های نهفته یا خلق مزیت ها، سکونتگاه های جدید ایجاد شوند.

در جوامع نخستین وجود آب شیرین، مناسب بودن شرایط اقلیمی برای سکونت و امکان تامین نیازهای حداقلی زندگی در محدوده استقرار برای ایجاد یک سکونتگاه کافی بود ولی امروز دو پارامتر تاثیرگذار دیگر؛ اول امکان کسب و کار و تولید ثروت برای تامین نیازهای متعدد از دیگران جایگزین خودکفایی در تامین نیازهای حیاتی در محل زندگی و دوم رفاه و امنیت به منزله مفاهیم عمومی و مدرن که اشاره به حالاتی از آرامش، سلامت، شادی، سعادت، خوب بودن، ارتقای کرامت انسانی و کیفیت زندگی دارند موجب شده است تا پارامترهای تعیین محل سکونت پیچیده تر از گذشته باشند. در این راستا ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی و توانمندسازی  سکونتگاه های رسمی از ماموریت های اساسی دولت ها هستند. مهم ترین خروجی مطالعات آمایش سرزمین، مکان یابی برای ایجاد سکونتگاه های جدید یا گسترش سکونتگاه های موجود و تدوین طرح جامع شهری یا طرح هادی روستایی برای هر سکونتگاه است.

طرح هادی روستایی طرحی است که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود، میزان و مکان گسترش آتی و نحوه استفاده از زمین برای عملکردهای مختلف از قبیل مسکونی، تولیدی، تجاری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و نیازمندی های عمومی روستایی را بر حسب مورد در قالب مصوبات طرح های ساماندهی فضا و سکونتگاه های روستایی یا طرح های جامع ناحیه ای تعیین می کند.

طرح های جامع و تفصیلی دو طرح مهم در برنامه ریزی و مدیریت شهری است که در قانون این گونه تعریف شده اند: طرح جامع شهری عبارت از طرح بلندمدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندی های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهایی خط (ترمینال) و فرودگاه ها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویت های مربوط به آنها تعیین می شود و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بناها و نمادهای تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم می شود و برحسب ضرورت، قابل تجدیدنظر خواهد بود.

طرح تفصیلی، عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر، نحوه استفاده از زمین های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و   اولویت های مربوط به مناطق، بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت براساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می شود.

طرح های جامع شهرها حوزه عمل وزارت مسکن و شهرسازی و طرح تفصیلی هر شهر در چارچوب طرح جامع، حوزه عمل شهرداری ها است. در چهار دهه اخیر و برخلاف وجود طرح های جامع شهری که بر حسب قاعده باید حریم شهرهای بزرگ تعیین و امکان ساخت و ساز در بیرون این حریم ها وجود نداشته باشد شاهد گسترش بی رویه شهرهای بزرگ بوده ایم. روند تغییرات جمعیت شهری و روستایی کشور در دوره 1396 - 1335 به شرح زیر است:

همان طور که مشاهده می شود در بازه 62 ساله، جمعیت شهرنشینان 5/ 11 برابر و جمعیت روستانشینان 24/ 1 برابر شده است. این درحالی است که هم اکنون 55درصد جمعیت دنیا در شهرها زندگی می کنند و پیش بینی می شود تا سال 2050 نسبت جمعیت شهری به 80درصد افزایش یابد. شهر شدن روستاها و شهرنشین شدن روستاییان پدیده متداول غالب کشورهاست. آنچه موجب تمایز ایران با کشورهای توسعه یافته در این زمینه شده بالا بودن مشهود نرخ شهرنشینی و مهاجرت از روستا به شهر و از شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ و رها شدن روستاها و شهرهای کوچک بوده است. در سال 1335 جمعیت شهرنشین کشور در 200 شهر ساکن بودند و در سال 1394 تعداد شهرها با افزایش 7/ 5 برابری به 1148 شهر افزایش یافته است. توزیع نامتقارن جمعیت شهری موجب شده است بسیاری از شهرها در چهار سوی کشور با اینکه از پتانسیل کافی برای توسعه برخوردار بودند و امنیت ملی ایجاب می کرد تا امکانات زندگی شهری و مدرن در کشور توزیع همگون تری داشته باشند، بدون رشد کافی رها شده و با پدیده کلان شهرها در مرکز مواجه شدیم.

گستره بسیار بزرگ شهر، انبوهی جمعیت، ویرانی محیط زیست، ناکافی و مستهلک بودن تاسیسات زیربنایی، از بین رفتن باغات، اراضی کشاورزی، واحدهای دامداری و کارگاه های تولیدی حاشیه شهرهای بزرگ به منزله فرصت های اشتغال مولد، از نمودهای این کلان شهرهاست. افزون بر این، به هم رسیدن بافت های مسکونی شهرها و استان های مجاور و توسعه بزرگراه ها و خطوط ریلی برای تسهیل تردد بین کلان شهرها و شهرهای مجاور موجب شده است تا جمعیت شب و روز این کلان شهرها تفاوت های فاحشی داشته و روزها شاهد تشکیل کلنی جدیدی با ترکیب جمعیتی از چند شهر یا استان در یک شهر باشیم. شهری مانند تهران همه روزه از نخستین ساعات بامداد پذیرای خیل عظیم ساکنانی از سایر شهرهای استان تهران و استان های البرز و قزوین است که برای اشتغال های غیرمولد در این شهر حاضر می شوند. اصلی ترین علل توزیع نامتقارن جمعیت را می توان در ناکامی دولت های جمهوری اسلامی ایران در انجام سه ماموریت اساسی حاکمیتی جست وجو کرد.

1- ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی و توانمندسازی سکونتگاه های رسمی

بعد از خاتمه فعالیت وزارت های تعاون و امور روستایی و جهاد سازندگی، عمران روستایی بدون متولی است. در حالی که بسیاری از روستاها با صرف هزینه های هنگفت، از راه آسفالته، برق سراسری، شبکه آب شرب، گاز و تلفن برخوردار می باشند به دلیل نبود فرصت های کسب و کار، اشتغال و رفاه حداقلی، مطلوبیتی برای قشر جوان روستایی نداشته و ناگزیر از مهاجرت به حاشیه شهرهای بزرگ شده اند.

خطای بزرگ دولت در ایجاد نکردن شهرهای جدید همراه با فرصت های کسب وکار و اشتغال و موافقت با اجرای پروژه های ساخت انبوه مسکن در حاشیه شهرهای بزرگ از سوی نهادهای عمومی، جایگزین توسعه شهرهای کوچک و بافت های فرسوده، موجب ناگزیری وزارت مسکن و شهرسازی و هیات وزیران در گسترش حریم شهرهای بزرگ برای اسکان سیل مهاجران و ساماندهی حاشیه نشینی ها بوده است. ترکیب جمعیتی ساکنان مجتمع های حاشیه ای که بخش عمده آن را مهاجران از روستاها و شهرهای کوچک تشکیل می دهند موید این ادعاست.

2- مدیریت کلان اقتصاد

در کشورهای توسعه یافته که تولید کالا و خدمت در اختیار بخش خصوصی است، اصلی ترین ماموریت وزارت اقتصاد پایش مستمر عرضه و تقاضای کالاها و خدمات و سودآوری کسب و کارهای متداول در جامعه بوده و در صورت مشاهده عدم تعادل با استفاده از ابزارهای در اختیار دولت (مالیات و یارانه) تعادل را به بازار بر    می گردانند. در ایران به دلیل درگیر بودن دولت در کسب و کارها، مدیریت اقتصاد کلان رها شده است. سودآوری غیرمتعارف ساخت مسکن در حاشیه کلان شهرها، خسارت های بسیاری به اقتصاد و جامعه تحمیل کرده است.

3- حذف روزنه های بروز تضاد منافع

پس از پایان هشت سال جنگ ایران و عراق با هدف ناصواب خودکفایی نهادهای حکومتی در جبران ناکافی بودن درآمد کارکنان خود در شهرهای بزرگ، کارگزاران حکومت مجاز شدند با استفاده از سرمایه های ملی، امکاناتی را از جمله واگذاری اراضی دولتی در حاشیه و مرکز شهرهای بزرگ به بنیادها و  تعاونی های مسکن و صدور مجوزهای مورد نیاز برای ساخت و ساز مجتمع های تجاری  (مال ها) در مراکز و مجتمع های مسکونی در حاشیه های شهرهای بزرگ برای ابواب جمعی خود فراهم کنند. استثنا بودن ریاست، مدیریت عاملی یا عضویت در هیات مدیره شرکت های تعاونی ادارات در اصل 141 قانون اساسی و تفسیر مشابه برای بنیادهای تعاون نهادهای نظامی، موجب شد تا بی پروا از خطر بروز تضاد منافع و بدون اتخاذ تدابیری برای پایش رعایت منافع عمومی در این قبیل واگذاری ها، این روند استمرار یابد. این قبیل ساخت و سازها و پروژه های مسکن مهر در حاشیه و مجاورت کلان شهرها از اصلی ترین دلایل بحران کلان شهرهای مصرف کننده کشور هستند.

هنوز فرصت باقیست و مزیت های بسیاری در سراسر کشور برای تولید ثروت و زندگی وجود دارد. با این باور، باید با رویگردانی از سیاست مرکز محوری، توقف سرمایه گذاری ها در کلان شهرها، حذف نهادهای عمومی غیردولتی (بنیادهای تعاون، خیریه ها و...) از عرصه ساخت و ساز شهری و ایجاد فرصت برای احیای بخش خصوصی واقعی و با شناسایی مزیت ها یا خلق مزیت جدید، برای ایجاد، نوسازی و توسعه شهرهای کوچک کار و زندگی در گستره ایران بزرگ همت گماشت.