آرشیو پنج‌شنبه ۲۴ بهمن ۱۳۹۸، شماره ۴۵۸۵
سیاست
۲
سوژه روز

«اعتماد» مجادلات حقوقی بر سر مراجعه به آرای عمومی درباره «نظارت استصوابی» را بررسی می کند

هفت خان همه پرسی

سیدمیلاد علوی

دقیقا 10 روز پیش بود که حزب «اتحاد ملت ایران اسلامی» به عنوان یکی از احزاب ریشه دار جریان اصلاحات که با رد و عدم احراز صلاحیت گسترده کاندیداهایش از حضور پررنگ در انتخابات یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی بازمانده، در نامه ای حسن روحانی را در قامت رییس جمهوری مخاطب قرار داد و با یادآوری وظیفه او برای اجرای بی تنازل قانون اساسی، نوشت: «تقاضا داریم از طریق ارایه لایحه قانونی با قید فوریت برای انجام همه پرسی درخصوص نظریه تفسیری شورای نگهبان از اصل 99 قانون اساسی و به اصطلاح نظارت استصوابی، اقدام قانونی لازم را کلید بزنید تا بلکه پیش از پایان دوره مجلس دهم گره 28 ساله در سیاست ایران با رای فصل الخطابی ملت ایران گشوده و زمینه ساز آشتی ملی شود.»

نامه ای که در ابتدا انتظار می رفت ازسوی دولت با واکنش خاصی مواجه نشود ولی چندی بعد خبر پاراف روحانی و معاون اولش، اسحاق جهانگیری در زیر این نامه و ارجاع مساله به معاونت حقوقی ریاست جمهوری رسانه ای شد تا امیدها برای اجرای اصل فراموش شده قانون اساسی زنده شود. حالا لعیا جنیدی در جریان اظهارات خود در حاشیه جلسه روز گذشته هیات وزیران، خبر از «تهیه پیش نویس این لایحه» و ارسال آن به هیات دولت در آینده نزدیک داده و همزمان درباره جزییات این لایحه گفته است: «این لایحه چارچوب نظارت استصوابی را مشخص می کند و چون باید در قالب همه پرسی درآید، کوتاه و روشن بوده و پاسخ به آن به صورت آری و خیر خواهد بود، بنابراین موضوع طولانی نیست.» او همچنین در اظهاراتی قابل اعتنا تاکید می کند که مقوله تفسیر اساسا «جایی باید مطرح شود که ابهام وجود دارد.» جنیدی همچنین یادآور شده است: «بعد هم تفسیر باید مبتنی بر اصول کلی حاکم بر قانون اساسی باشد.»

در حسرت اجرای اصل 59

جمهوری اسلامی تاکنون سه مرتبه شاهد برگزاری همه پرسی بوده است. نخستین بار موجودیت خود را به رای عمومی گذاشت و دوازدهم فروردین ماه 58 با 98.2درصد آرا موفق از زمین بازی خارج شد. بار دوم قانون اساسی خود را در یازدهم و دوازدهم آذر همان سال به رای عمومی گذاشت و این نوبت نیز 99.5درصد شرکت کنندگان، قانون اساسی نوشته شده را تصویب کرده و اصطلاحا به آن رای موافق دادند. سومین همه پرسی اما 10 سال بعد و در شرایطی برگزار شد که بنیانگذار جمهوری اسلامی آخرین روزهای حیات خود را پشت سر می گذاشت. ایشان سال 68 طی نامه ای خطاب به آیت الله سیدعلی خامنه ای، رییس جمهوری وقت ایران هیاتی به ریاست آیت الله علی مشکینی را مامور بازنگری در قانون اساسی کرد. بازنگری ای که سرانجام ششم مرداد ماه همان سال با موافقت بیش از 97درصد شرکت کنندگان مواجه شد و قانون اساسی جدید جمهوری اسلامی به تصویب رسید. با این حال هیچ کدام از سه همه پرسی برگزار شده در تاریخ جمهوری اسلامی در چارچوب اصل 59 قانون اساسی نیست. این اصل تاکید کرده که «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد.» حال آنکه دو همه پرسی برگزار شده در سال 58 اولی برای به رسمیت بخشی به نظام جمهوری اسلامی و دومی برای تصویب قانون اساسی بوده است. سومین همه پرسی نیز در چارچوب اصل 177 قانون اساسی و برای بازنگری در این قانون و با دستور بنیانگذار جمهوری اسلامی صورت گرفت تا اصل 59 قانون اساسی کنار برخی اصول دیگر همچنان و با گذشت بیش از 40 سال از تشکیل نظام جمهوری اسلامی، اجرایی نشده باشد.

چالش حقوقی پاستور

نکته قابل توجه در این میان آنکه همه پرسی تقنینی مدنظر در اصل 59 قانون اساسی، در چهارم تیر ماه 68 با تصویب قانونی تحت عنوان «قانون همه پرسی در جمهوری اسلامی» عملا شاهد تصویب آیین نامه ای برای چگونگی اجرای خود بود ولی این قانون نیز به رغم درخواست های مکرر گروه ها و جریان های سیاسی، هرگز مورد استفاده قرار نگرفت تا رویه ای برای چگونگی اجرای این اصل وجود نداشته باشد و این یعنی افزایش جدال های حقوقی درباره «همه پرسی.» نخستین چالش در این میان به دولت دوازدهم برمی گردد. ماده 36 قانون همه پرسی درباره چگونگی ارجاع موضوع سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مورد مناقشه به آرای عمومی، تاکید می کند که «همه پرسی» یا با «پیشنهاد رییس جمهوری» یا «یک صد نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی» و بعد از «تصویب حداقل دوسوم مجموع نمایندگان قوه مقننه» ممکن خواهد بود.

تاکید ماده 36 قانون همه پرسی بر کلیدواژه «پیشنهاد رییس جمهوری» عملا اختیار مساله را به عالی ترین مقام انتخابی جمهوری اسلامی واگذار و از هیات وزیران یا معاون اول رییس جمهوری سلب کرده است؛ حال آنکه امروز دولت دوازدهم قصد دارد «همه پرسی بر سر نظارت استصوابی» را در قالب «لایحه» به مجلس شورای اسلامی ارایه کند و این یعنی موضوع در قالب نظر یا پیشنهاد هیات وزیران و نه شخص رییس جمهوری به پارلمان تقدیم شده است. حقوقدانان در همین زمینه معتقدند که رییس جمهوری می تواند در قالب نامه ای خطاب به رییس قوه مقننه درخواست خود برای برگزاری همه پرسی درباره موضوعی مشخص را تقدیم پارلمان کند. حسین میرمحمد صادقی، معاون قوانین مجلس شورای اسلامی در همین زمینه با تایید این مساله به «اعتماد» می گوید: «براساس آنچه در قانون اساسی و قانون همه پرسی آمده است، رییس جمهوری باید موضوع مدنظر خود برای همه پرسی تقنینی را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.»

در نقطه مقابل اما این نظریه مخالفانی نیز دارد؛ مخالفانی که کلیدواژه «پیشنهاد» ذکر شده در قانون همه پرسی را مترادف تقدیم لایحه می دانند. علی اکبر گرجی اندرزیانی، معاون پیگیری و اجرای قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست جمهوری که این روزها در حال تهیه پیش نویس برگزاری همه پرسی درباره نظارت استصوابی است، از جمله این افراد است. او در همین زمینه به «اعتماد» می گوید: «واژه پیشنهاد به کار رفته در قانون همه پرسی یا قانون اساسی عاریه گرفته شده از قانون اساسی فرانسه است از این رو می توان اعلام کرد که منظور از پیشنهاد رییس جمهوری، ارایه لایحه است و منظور از درخواست 100 تن از نمایندگان مجلس، تهیه طرح برای همه پرسی است، بنابراین به عقیده من منافاتی بین ارایه لایحه برای برگزاری همه پرسی درباره موضوع نظارت استصوابی از سوی قوه مجریه به قوه مقننه با اصل 59 قانون اساسی و ماده 36 قانون همه پرسی وجود ندارد.»

تایید شورای نگهبان لازم است؟!

اختلاف نظر بر سر چگونگی تقدیم پیشنهاد برگزاری همه پرسی به پارلمان تنها چالش حقوقی این مساله نیست. موضوع اساسی معطوف به زمانی است که قوه مقننه پیشنهاد برگزاری همه پرسی و مراجعه به آرای عمومی درباره موضوعی خاص را پذیرفت. حقوقدانان محافظه کار در این زمینه معتقدند که بعد از «تصویب» موضوع در پارلمان، براساس اصل 94 قانون اساسی، «مصوبه» مجلس شورای اسلامی برای تایید نهایی باید به شورای نگهبان رفته و تاییدیه 6 فقیه و 6 حقوقدان این نهاد را نیز اخذ کند. این یعنی اگر نمایندگان مجلس برگزاری همه پرسی درباره «نظارت استصوابی» را تایید کنند، این مهم تنها در شرایطی لازم الاجرا خواهد بود که شورای نگهبان نیز آن را تایید کرده باشد، بنابراین به نظر نمی رسد حتی پس از رسیدن لایحه «پاستور» به «بهارستان» و تایید آن از سوی نمایندگان، تغییری در نظارت استصوابی اتفاق بیفتد، چراکه اعضای شورای نگهبان احتمالا آن را ناقض قانون اساسی و حق این نهاد برای تفسیر اصول آن اعلام خواهند کرد.

شورای نگهبان نیز دقیقا با استناد به همین مباحث و البته تفسیر خود از اصل 94، معتقد است که برگزاری همه پرسی تنها در صورتی ممکن است که این نهاد موضوع مدنظر را تایید کرده باشد. جالب آنکه حسینعلی امیری، معاون پارلمانی این روزهای دولت روحانی که سابقه حضور در جمع حقوقدانان شورای نگهبان را نیز در کارنامه دارد، ازجمله افرادی است که تصویب شورای نگهبان را امری لازم برای برگزاری همه پرسی دانسته و در همین زمینه به خبرآنلاین گفته: «آنچه در مجلس تصویب می شود به جز تعیین حقوقدان های شورای نگهبان و انتخاب هیات رییسه مجلس بقیه مصوبات نیاز به تایید شورای نگهبان دارد.» با این حال و برخلاف این قبیل اظهارات، طیفی دیگر از حقوقدانان معتقدند که مقصود اصل 94 قانون اساسی صرفا تصویب قوانین در پارلمان یا استفساریه های قانونی است؛ کمااینکه انتخاب نمایندگان مجلس در شوراهای عالی یا رای پارلمان به اعضای کابینه نیازی به تصویب شورای نگهبان نداشته و ندارد، بنابراین باتوجه به آنکه موافقت مجلس با پیشنهاد برگزاری همه پرسی فارغ از آنکه از سوی شخص رییس جمهوری ارایه شده باشد یا 100 تن از نمایندگان مجلس، نه تصویب قانون است و نه استفسار از قانون، بدون تایید شورای نگهبان دارای اعتبار بوده و امری است لازم الاجرا. میرمحمد صادقی، معاون قوانین مجلس شورای اسلامی در همین زمینه به «اعتماد» می گوید: «در این زمینه اختلاف نظر حقوقی وجود دارد ولی به عقیده من باتوجه به آنکه موافقت یا تایید برگزاری همه پرسی از سوی مجلس را نمی توان تصویب این موضوع در پارلمان دانست، بنابراین نیازی به ارجاع مساله به شورای نگهبان نیست.» گرجی، معاون پیگیری و اجرای قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست جمهوری نیز با تایید اظهارات میرمحمد صادقی از بعد دیگر به موضوع نگاه کرده و همه پرسی را «حق قانون گذاری ملت» برشمرده و از این رو تاکید می کند که «نیازی به ارجاع تایید برگزاری همه پرسی درباره نظارت استصوابی به شورای نگهبان نیست.» گرجی به «اعتماد» گفته است: «تایید برگزاری همه پرسی برخلاف سایر مصوبات مجلس شورای اسلامی لازم نیست که به تایید شورای نگهبان برسد. آنجا که اصل 94 می گوید همه مصوبات مجلس باید به تصویب شورای نگهبان برسد منظور مصوبات مجلس به عنوان نهاد قانونگذار مدنظر است نه مصوبات ملت قانونگذار. شورای نگهبان صلاحیت نظارت بر ملت قانونگذار را ندارد. ملت قانونگذار حاکم واقعی و قانونگذار اصیل است در حالی که مجلس قانونگذار، قانونگذار عاریتی است، بنابراین تایید برگزاری همه پرسی قانونا نیازی به تایید شورای نگهبان ندارد.»

شاید سیاسی اما تاثیرگذار

درنهایت و به رغم این چالش های حقوقی، همچنان برخی تهیه لایحه برای همه پرسی درباره نظارت استصوابی در دولت را اقدامی سیاسی می دانند و از این رو معتقدند که این مساله توفیقات چندانی نخواهد داشت. در نقطه مقابل اما تحلیلگران معتقدند که مجلس دهم می تواند با حفظ استقلال خود و بی توجهی به پیام های احتمالی خارج از پارلمان، مصوبه برگزاری همه پرسی را تایید کند تا توپ در زمین شورای نگهبان و محافظه کارانی باشد که پیش تر اعلام کرده اند مخالفتی با برگزاری همه پرسی ندارند.

در این مسیر هم دولت دوازدهم به وعده خود برای اجرای اصل 59 قانون اساسی عمل کرده و هم اصلاح طلبان پارلمان می توانند بر عزم خود برای مراجعه به آرای عمومی جامه عمل بپوشانند؛ جامه ای که می تواند یک بار و برای همیشه، مساله نظارت استصوابی به شیوه مدنظر شورای نگهبان را حل کند.