آرشیو یک‌شنبه ۸ تیر ۱۳۹۹، شماره ۴۶۷۸
جامعه
۵
گزارش

نگاهی به دو بودجه سال 98 و 99 شهرداری تهران

بودجه ریزی استصوابی؛ زمهریر منابع

سعید خضر (کارشناس اقتصاد)

یک نظام بودجه ریزی مطلوب باید به طور عقلایی در پی بیشینه سازی منافع حاصل از مصرف منابع به دست آمده باشد. تعریف ارایه شده از نظام بودجه ریزی مطلوب در هر دو بخش عمومی و خصوصی قابل اتکاست، تنها ناسانی انگاشته بین این دو بخش در آرمان گزینش شده، نهفته است. به این ترتیب که در بخش عمومی بیشینه سازی منافع عمومی از هر ریال خرج کرد منابع و در بخش خصوصی بیشینه سازی سود، آرمان سازمان ها را شکل می دهند. پرسمان چالش برانگیز اینکه در شرایطی که سازمان مورد نظر امکان دست یازی به آرمان شناسایی شده حیات بخشی خود را ندارد، سرنوشت ادامه حیات آن چگونه رقم می خورد؟ در مورد پرسش مطرح شده با توجه به جستار این نوشتار که بخش عمومی است از پاسخ در مورد واکنش بخش خصوصی در برابر عدم تحقق سودسازی که آرمان زیستی آن است، صرف نظر کرده و تنها به پاسخ در مورد بخش عمومی به ویژه شهرداری تهران خواهیم پرداخت.

پارادایم غالب در بودجه ریزی بخش عمومی در ایران، پارادایم بودجه ریزی متمرکز است. در این پارادایم، سازمان یا نهاد عمومی راسا نسبت به تدوین برنامه و بودجه ریزی اقدام می کند. در مقابل بودجه ریزی متمرکز که از بالا به پایین صورت می گیرد، بودجه ریزی مشارکتی به عنوان پارادایم نوین بودجه ریزی عمومی در جهان مطرح شده و در دستور کار قرار گرفته است. بودجه ریزی مشارکتی فرآیندی از پایین به بالاست که شهروندان را به طور موثر در تصمیمات مرتبط با تشخیص اولویت ها، توزیع بودجه و نظارت بر عملکرد مالی بخش عمومی دخیل می کند.

جدا از چیرگی کدامین پارادایم بر نظام بودجه ریزی، روش های بودجه ریزی گوناگونی برای انتخاب سیاست گذار وجود دارد که تعیین کننده مدل بودجه ریزی مبناست. از جمله متداول ترین آنها می توان به بودجه ریزی افزایشی، بودجه ریزی بر مبنای صفر، بودجه ریزی برنامه ای و بودجه ریزی عملیاتی اشاره کرد. کشف مدل بودجه ریزی مبنا در شهرداری تهران، کار دشواری است چنانکه نمی توان یک مدل معین را به عنوان مدل مبنا معرفی کرد. در واقع بودجه ریزی در شهرداری بر اساس ترکیبی از روش های متداول عنوان شده، صورت می پذیرد. با این توضیح که به سبب سهم 60 درصدی هزینه های گریزناپذیر از بودجه مصوب، نظام بودجه ریزی افزایشی بر این بخش بزرگی از منابع بودجه مسلط است به طوری که بودجه ریز با پایه قرار دادن بودجه سال قبل با توجه به روند قیمت ها به تعیین بودجه جاری می پردازد. (جدول 1)

 جدول 2  نشان دنده میزان ریالی مصارف گریزناپذیر شهرداری تهران در سال 1396 است که از قانون مصوب بودجه 1399 شهرداری تهران استخراج شده و شامل حقوق و مزایای مستمر و اقلام مصارف از جنس نگهداشت شهر است.

به طور مشخص شهرداری تهران حدود 18.500 میلیارد تومان مصارفی دارد که ناگزیر است برای تامین منابع آن در سال 1399 بکوشد. حال اگر این مبلغ را از مصوب بودجه سال 1399 که حدود 3030.574 میلیارد تومان است کم کنیم نزدیک به 12.074 میلیارد تومان برای مصارف توسعه ای شهر و شهرداری باقی می ماند.

محاسبه سهم و میزان مصارف گریزناپذیر شهرداری تهران در سال 1396 در راستای کشف مدل مبنای بودجه ریزی در شهرداری تهران است و آشکار کننده این جستار است که ورای استیلای نظام بودجه ریزی افزایشی بر 60 درصد از بودجه شهرداری تهران بایسته است که به یافتن مدل مبنای بودجه ریزی در 40 درصد باقیمانده بپردازیم. 

برای کوتاه کردن روش دستیابی به مدل مبنای بودجه ریزی در 40 درصد باقی مانده به این موضوع بسنده می کنم که با توجه به فقدان نظام کشف بهای تمام شده خدمات در شهرداری تهران در عمل و برخلاف داوری مدیریت شهری، امکان اجرای بودجه ریزی بر مبنای عملکرد ممکن نیست از این رو و با توجه به تدوین برنامه های میان مدت در شهرداری تهران با مماشات می توان روش بودجه ریزی مبنا در مورد این سهم از منابع بودجه را بودجه ریزی برنامه ای دانست.(به این سبب که یادداشت حاضر در پی تحلیل آفات پارادایم غالب بر نظام بودجه بوده و کشف روش مبنا در اولویت نیست. این موضوع در نوشتاری دیگر به طور مفصل طرح خواهد شد.) 

فارغ از اهمیت پی بردن به مدل مبنای بودجه ریزی در شهرداری تهران و تلاش برای پیشرفت و دگرگونی در سازوکار نظام بودجه بر اساس روش های نوین به کارگیری شده در شهرهای توسعه یافته دنیا، بایسته است به تحلیل و بررسی شالوده نظام بودجه ریزی که همانا پارادایم حاکم بر نظام بودجه است، پرداخته شود. برای این منظور لازم است در باب حاکمیت اصول بودجه ریزی در نظام بودجه شهرداری تهران به طور چکیده به مواردی اشاره کرده، سپس پارادایم حاکم بر نظام بودجه شهرداری تهران را استنتاج کنیم.

به تسامح می توان 16 اصل را برای بودجه ریزی برشمرد که عبارت است از: اصل سالانه، اصل وحدت، اصل تعادل، اصل جامعیت، اصل تقدم درآمد بر هزینه، اصل تخمینی بودن درآمد، اصل تحدیدی بودن هزینه، اصل انعطاف پذیری، اصل تخصیص، اصل عدم تخصیص، اصل شاملیت، اصل وضوح، اصل قانونی بودن درآمد و هزینه، اصل مسوولیت، اصل تنظیم بودجه بر مبنای عملیات و اصل تفکیک هزینه های مستمر از غیرمستمر. رعایت اصول بیان شده در کلیه مراحل بودجه ریزی شامل تهیه و تنظیم بودجه، تصویب بودجه، اجرای بودجه نظارت و کنترل بر اجرای بودجه نه تنها الزامی بلکه یک تکلیف قانونی و گریزناپذیر است.

بی نگرشی به برخی از اصول مطرح شده، چالش های جدی در تعمیق ناکارآمدی نظام بودجه شهرداری تهران حاصل کرده است. از مهم ترین آنها اصل تقدم درآمد بر هزینه است. چنانکه عدم رعایت این اصل سبب ایجاد کسری بودجه نامعقول و خارج شدن بودجه از تعادل می شود. اما ریشه نادیده گرفتن این اصل در کجاست؟ آیا مدیریت شهری توان برآورد دقیقی از منابع قابل تامین در دوره بودجه را ندارد؟ پاسخ به این پرسش ها تنها از دریچه اقتصاد سیاسی حاکم بر مدیریت شهری امکان پذیر است. برای پاسخ به پرسش های مطرح شده ابتدا 3 اصل مهم اثرگذار بر کسری بودجه نامقبول شهرداری تهران مورد بررسی قرار گرفته است سپس با واکاوی اقتصاد سیاسی حاکم بر بودجه ریزی شهرداری تهران، راه برون رفت از دور تسلسل موجود مطرح شده است.

بررسی رعایت اصول چالش برانگیز مورد توجه این یادداشت در بودجه شهرداری تهران محدود می شود به 3 اصل تقدم درآمد بر هزینه، تخمینی بودن درآمد و تحدیدی بودن هزینه؛ عبارات دو اصل آخر آشکار کننده مفهوم آنهاست و اصل تقدم درآمد بر هزینه ناظر بر این امر است:«ضروری است مخارج بودجه شده تابعی از مداخل بودجه شده باشد.» یعنی بایسته است که مدیریت شهری ابتدا با تخمینی برخاسته از روش شناسی معتبر، میزان درآمد احتمالی را برآورد کرده سپس به برنامه ریزی براساس راهبردهای سیاست کلان خود در هزینه کرد میزان پیش بینی شده، بپردازد.

بررسی بودجه دو سال پسین شهرداری تهران (1398 و 1399) که سال های ابتدایی برنامه سوم توسعه شهر و شهرداری تهران است، نشان از عدم رعایت اصول سه گانه دارد به طوری که در نمودار زیر به خوبی قابل ردیابی است.

همان گونه که در نمودار فوق آشکار است، مصوب بودجه شهرداری تهران در سال های 1398 و 1399  به طور معنی داری از مصوب مطلوب(که بر اساس مدلی مبتنی بر سری های زمانی برآورد شده و در یادداشتی مجزا به آن پرداخته خواهد شد) فاصله گرفته است. این امر سبب ایجاد مازادی بر شکاف تحقق مطلوب شده، میزان شکاف تحقق را به میزان 5.357 میلیارد تومان افزایش داده است. به این معنی که به سبب ناکارآمدی در نظام بودجه ریزی(در بخش منابع) شهرداری تهران در سال 1398 مبلغ بیان شده بر کسری وصول درآمدهای پیش بینی شده، اضافه شده است. بنابراین آن را شکاف تحقق ناشی از ناکارآمدی نظام بودجه ریزی می نامیم. مشاهدات در سال 1399 بیانگر حدود دو برابر شدن این شکاف است یعنی پیش بینی می شود، حدود 35درصد از کل منابع برآورد شده در بودجه سال 1399 تنها از محل ناکارآمدی نظام بودجه ریزی غیرقابل تحقق خواهد بود.

واکاوی ناکارآمدی نظام بودجه ریزی در بخش منابع نشان از سهم بالای اقلام درآمدی شامل فروش اموال و سود حاصل از فروش دارایی های مازاد تراکم، وام و درآمد حاصل از سرمایه گذاری در بخش خصوصی در تشدید شکاف تحقق منابع دارد.

به طور مشخص در نمودار زیر که بیانگر روند فروش اموال شهرداری و سود حاصل از فروش دارایی ها از سال 1387 تا 1398 است، افزایش تدریجی و معنی دار شکاف تحقق از سال 1397 قابل ردیابی است به این معنی که عدم رعایت اصول بودجه ریزی در نظام بودجه شهرداری تهران در این سال ها سبب مصوب کردن بیش از پتانسیل ردیف درآمدی مذکور بوده و از این محل کسری تحقق مشهودی به منابع درآمدی شهرداری تهران تحمیل کرده است. با توجه به مصوب بودجه 1399 و بررسی دارایی و اموال شهرداری تهران پیش بینی می شود، شکاف تحقق در این ردیف درآمدی به بالاترین میزان خود در سال های اخیر رسیده و به حدود 284/ 4 میلیارد تومان برسد.

در مورد ردیف درآمدی مازاد تراکم نیز همان گونه که در نمودار زیر قابل مشاهده است اتفاقی مشابه افتاده و مصوب پیشنهادی و تایید شده ردیف درآمدی مذکور انحراف بزرگی از روند محقق دهه اخیر دارد به طوری که در سال 1398 با کسری تحققی معادل 730 میلیارد تومان مواجه شده که در ده سال گذشته بی سابقه است. پیش بینی می شود با توجه به شرایط حاکم بر بازار مسکن و بازارهای سرمایه گذاری جانشین در سال جاری، این شکاف در سال 1399 با افزایشی معنی دار به حدود 2،600میلیارد تومان برسد.

درآمد حاصل از تغییر کاربری که در سال های اخیر با نام ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی و توسعه شهری شناخته می شود با حدود میانگین 155٪ تحقق در ده سال اخیر که نشان از غلبه متغیرهای درون زا بر برون زا در تحقق این متغیر درآمدی دارد، نتیجه می دهد که شهرداری تهران بنا بر روبه رو شدن با تنگناهای مالی اقدام به عملیاتی سازی سازوکارهایی جهت افزایش وصول درآمد از این ردیف کرده است. بنابراین و با توجه به پیش بینی کسری قابل توجه در تحقق منابع سال 1399 که مفصل به آن پرداخته شد و استفاده از توابع پیش بینی مبتنی بر سری های زمانی، برآورد می گردد در سال 1399 عملکرد این ردیف درآمدی از میزان مصوب پیشی گرفته و مازادی حدود 486 میلیارد تومان حاصل شود.

در مورد وام های دریافتی که از ردیف های مصوب بودجه های سنواتی شهرداری تهران در بخش منابع است به طوری که در نمودار زیر مشاهده می شود، تنها در سال های 1395 و 1396 بنا بر موضوعات اقتصاد سیاسی حاکم بر مدیریت شهری میزان عملکرد با اختلاف معنی داری از میزان مصوب قرار دارد. با توجه به معوقات ناشی از وام های دریافتی شهرداری تهران به بانک های عامل و عملکرد دو سال اخیر پیش بینی می شود حدود 615 میلیارد تومان از 1.500 میلیاردتومان مصوب این ردیف درآمدی محقق گردد. بنابراین برآوردها حاکی از نزدیک به 885 میلیارد تومان کسری تحقق از محل وام های دریافتی است.

و سرانجام روند درآمد حاصل از سرمایه گذاری در بخش خصوصی و عدم رعایت اصول بودجه ریزی در میزان مصوب این ردیف درآمدی در سال های اخیر نشان از شکل گیری شکافی عمیق میان مصوب و عملکرد، از سال 1395 تاکنون دارد. برآورد درآمد حاصل از سرمایه گذاری در بخش خصوصی مبتنی بر روش شناسی معرفی شده در پیش بینی سایر متغیرهای درآمدی مطرح شده در این یادداشت، تحققی حدود 79 میلیارد تومان برای این ردیف درآمدی را میسر می داند. بنابراین نزدیک به 821 میلیارد تومان کسری تحقق در این بخش حاصل خواهد شد.

جمع بندی

8.590 میلیارد تومان از 10.718 میلیارد تومان کسری تحقق ناشی از ناکارایی نظام بودجه که سهمی حدود 80 درصد را شامل می شود از محل اقلام درآمدی، شامل فروش اموال و سود حاصل از فروش دارایی های مازاد تراکم، وام و درآمد حاصل از سرمایه گذاری در بخش خصوصی است که ریشه آن در عدم رعایت اصول استاندارد بودجه ریزی و فارغ از مدل مبنای انتخاب شده برای نظام بودجه شهرداری تهران است. توضیح بیشتر اینکه اگر نظام بودجه شهرداری تهران اصول بودجه ریزی استاندارد را رعایت کند بدون استفاده از مدل های نوین مبنای بودجه ریزی مانند بودجه ریزی بر مبنای عملکرد می تواند شکاف برآوردی کسری تحقق در سال 1399 را که 86 درصد آن ناشی از ناکارآمدی نظام بودجه است (این سهم در سال 1398، 72 درصد بوده است) برطرف نماید.

در پاسخ به پرسش بنیادین «ریشه ناکارآمدی نظام بودجه شهرداری تهران کجاست؟ آیا فقر دانش فنی مسبب این امر است؟» گزیده اینکه پارادایم چیره بر نظام بودجه شهرداری تهران «بودجه ریزی استصوابی» است، بنابراین اساس بودجه به یک سند سیاسی (نه سیاستی) فروکاسته شده، مدیریت شهری را در تجزیه و تحلیل آنچه اتفاق افتاده و آنچه به وقوع خواهد انجامید، ناتوان ساخته است. نتیجه این امر دخالت های غیرفنی و علمی، سیاسی کاری و تقدم منافع فردی و گروهی به منافع عمومی در تنظیم بودجه های سنواتی شده است. تجربه بخش عمومی در جهان توسعه یافته به منظور حل این چالش دگردیسی پارادایم چیره بر نظام بودجه، از بودجه ریزی استصوابی به بودجه ریزی مشارکتی بوده است. در این یاداشت تحلیل و آسیب شناسی کوتاهی از سمت منابع بودجه صورت گرفت و بایسته است سمت مصارف نیز به طور مفصل مورد بررسی قرار گیرد تا با روشن شدن نقاط ضعف و قوت، فرصت ها و تهدیدات نظام بودجه، مدیریت شهری به اصلاح ساختار نظام بودجه بپردازد.