آرشیو یک‌شنبه ۸ تیر ۱۳۹۹، شماره ۴۶۷۸
جامعه
۱۱
گزارش

نگاهی به مفهوم «تعارض منافع» و پیامدهای مخرب آن

دشواری های مبارزه با یک تعارض

دکتر احمد میدری

یکی از ریشه های فقر، نابرابری و ناکارآمدی وجود تعارض منافع در کشور است. گروه یا سازمانی که بتواند منافع خود را بر دیگران تحمیل کند، سهم خود را از اقتصاد افزایش و سهم دیگران را کاهش می دهد. وظیفه سیاستگذار و حتی پژوهشگران علوم اجتماعی یافتن راه هایی برای هماهنگ سازی منافع گروه ها و سازمان هاست. در هر جامعه ای با انواع منازعه بر سر منافع روبه رو هستیم: 

تعارض منافع ملی با منافع سایر کشورها؛

تعارض منافع اقشار با یکدیگر مانند کارگران با کارفرمایان؛

تعارض منافع بخش های اقتصادی مانند بخش مالی با بخش صنعتی؛

تعارض منافع مناطق مانند کلانشهرها با سایر شهرها و روستا؛ 

تعارض منافع اقوام با یکدیگر و با دولت مرکزی؛

تعارض منافع بین نسلی، مانند بیمه پردازان با بازنشستگان یا تعارض نسل کنونی با آینده در برداشت از منابع طبیعی و تخریب محیط زیست؛

تعارض منافع سازمانی مانند تعارض منافع شهرداری با سایر دستگاه های اجرایی.

در میان مکاتب اقتصادی، اقتصاددانان نهادگرا حل مساله تعارض منافع را مساله اصلی سیاستگذاری اقتصادی و علم اقتصاد می دانند. «جان کامونز» از ابتدای دهه 1930 مساله علم اقتصاد را شیوه حل تعارض منافع بیان کرد. او و سایر نهادگرایان بر این اعتقادند که تنها در بخش کوچکی از مبادلات اقتصادی دست نامریی می تواند منافع متعارض را هماهنگ کند و اگر از آن حالات خاص بگذریم، کیفیت دولت تعیین خواهد کرد که دولت در یک جامعه تا چه اندازه می تواند نزاع بر سر منافع را به هماهنگی تبدیل کند. گروه ها برای کسب سهم بیشتر با یکدیگر رقابتی ناسالم و مخرب خواهند داشت، مگر اینکه دولت و نهادهای مدنی بتوانند این رقابت را به رقابتی سالم تبدیل کنند.

هماهنگ سازی منافع از یک سو به قدرت هر یک از گروه ها و سازمان ها و از سوی دیگر، به ظرفیت های اجرایی دولت بستگی دارد. دولتمردان در حل این منازعه، قدرت مطلق ندارند و احتمال دارد به رغم تمایل و اراده آنها برای حل تعارض منافع مجبور شوند که به مصادره منافع بخش بزرگی از جامعه به نفع گروهی کوچک تن دهند و در واقع چشمان خود را بر چپاول منافع عمومی ببندند. 

مقابله با تعارض منافع نیازمند حمایت گروهی از مردم است که در حال حاضر از پیامدهای منفی تعارض منافع متضرر می شوند؛ مانند جوانان جویای موقعیت شغلی که از اشتغال همزمان کارمندان دولت در دو بخش دولتی و خصوصی آسیب می بینند و فرصت اشتغال خود را از دست رفته می بینند. متاسفانه این گروه، برخلاف برندگان و حافظان وضعیت موجود بسیار پراکنده و کم قدرت هستند. بدون حمایت اجتماعی حل تعارض منافع بعید است. رسانه ها، نهادهای مدنی و نمایندگان مجلس باید به طور جدی در مبارزه با تعارض منافع فعال شوند تا بتوان در مقابله با اشتغال همزمان و سایر موقعیت های تعارض منافع پیروز شد.

تا آنجا که می دانیم موضوع تعارض منافع اولین بار در بخش سلامت کشور و در قانون برنامه پنجم توسعه (1394-1390) مطرح شد. در تبصره 2 ماده 32 قانون برنامه پنجم توسعه آمده بود: «پزشکانی که در استخدام پیمانی یا رسمی مراکز آموزشی-  درمانی دولتی و عمومی غیردولتی هستند، مجاز به فعالیت پزشکی در مراکز تشخیصی، آموزشی، درمانی و بیمارستان‎های بخش خصوصی و خیریه نیستند.»

 قانون منع اشتغال همزمان کادر درمانی در بخش خصوصی و دولتی هیچ گاه اجرا نشد و پزشکان همچنان به طور همزمان در بخش دولتی و خصوصی مشغول به کار هستند. اشتغال همزمان پزشکان در بخش خصوصی و دولتی می تواند آسیب جدی به کیفیت خدمات درمانی و منافع بیماران وارد کند. انتقال بیماران به بخش خصوصی، مقررات گذاری به نفع بخش خصوصی توسط دولت، تجویزهای غیرضروری و تحمیل هزینه نادرست به بیماران، دولت و سازمان های بیمه گر از آسیب های بارز اشتغال همزمان است. از  این رو، در اکثر کشورها اشتغال همزمان در بخش خصوصی و دولتی ممنوع شده است. علت عدم اجرای این قانون را باید در قدرت نامتقارن طرفداران و مخالفان اشتغال همزمان جست وجو کرد. اجرای این قانون با منافع تمام پزشکان و متخصصانی که در بخش خصوصی و دولتی شاغلند، مغایر است و از همین رو احتمالا همه آنها با اجرای این قانون مخالف هستند. اجرای این قانون اگرچه می توانست به نفع مردم و بیماران باشد، اما با توجه به اینکه هیچ نهاد مدنی منافع این گروه را به طور مشخص نمایندگی نمی کرد، اجرا نشد. اگر مجریان قانون این قانون را اجرا می کردند، با مخالفت گروهی متشکل و قدرتمند روبه رو می شدند، لذا برای برخورداری از حمایت آن گروه متشکل و قدرتمند  از اجرای آن سرباز زدند.

برخلاف ماده 32 قانون برنامه که در سکوت به فراموشی سپرده شد، اشتغال همزمان در نظام مهندسی کشور با یک جنجال روبه رو شد، اما در نهایت اشتغال همزمان به قوت خود باقی ماند و وزیر مسکن مجبور به عقب نشینی شد. 

عباس آخوندی در 5 بهمن 1396 با ابلاغ «دستورالعمل اجرایی منع پذیرش همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی یا قبول منافع متعارض فراهم می آورد»، کارکنان 12 دستگاه مشمول دستورالعمل را از تصدی همزمان در دستگاه دولتی و استفاده از پروانه نظام مهندسی منع کرد. در این بخشنامه به کارکنان دولت 50روز فرصت داده شد تا از میان شغل دولتی و عضویت در نظام مهندسی یکی را انتخاب کنند. وزیر وقت مسکن در توجیه این بخشنامه گفت: «این کار به تنهایی قدرت خلق کار مستقیم برای جوانان مهندس دارد.» همچنین آن را اقدامی در جهت شکل گیری بازار متکی بر دانش، کارایی و رقابت حرفه ای و منجر به شکل گیری کسب وکارهای نوبنیان مهندسی ساختمان توسط مهندسان جوان و افزایش فرصت های شغلی دانست.

پس از صدور این بخشنامه در کمتر از دو هفته کمیسیون عمران مجلس در نامه ای خطاب به وزیر مسکن خواستار لغو این بخشنامه شد. نامه سخنگوی کمیسیون عمران مجلس، بخشنامه وزیر مسکن را غیرقانونی اعلام کرد. آخوندی دو بخشنامه صادر کرده بود. در یک بخشنامه اشتغال همزمان و در بخشنامه دیگر سازمان نظام مهندسی را از کسر 5 درصد از درآمد اعضا منع کرده بود. علاوه بر کمیسیون عمران مجلس، محمدعلی افشانی، معاون وزیر کشور که در همان ایام به مقام شهرداری تهران رسید، با صدور این بخشنامه مخالفت کرد. فرج الله رجبی، نماینده مجلس و عضو کمیسیون عمران که همزمان عضو شورای مرکزی سازمان نظام مهندسی بود، به شدت با این بخشنامه مخالفت کرد. آخوندی عضویت او در سازمان نظام مهندسی را لغو و پروانه اشتغالش را باطل کرد (ایسنا 7 مهرماه 1397) . مخالفت عضو کمیسیون عمران مجلس تا مراسم تودیع وزیر مسکن ادامه یافت تا آنکه وزیر جدید حکم ابطال پروانه فرج الله رجبی را لغو کرد (خبرگزاری مهر، 28 آبان ماه 1398) .

تعدادی از مهندسان نیز خواستار لغو بخشنامه وزیر مسکن از دیوان عدالت اداری شدند. گفته می شود بیش از 700 مهندس به دیوان عدالت شکایت بردند. تصور وزیر مسکن این بود که با لغو 5 درصد از واریز درآمد اعضا، احتمالا می تواند پشتوانه اعضا را به دست آورد. مهندسان عضو نظام مهندسی مجبور هستند 5 درصد از درآمد خود را به این سازمان واریز کنند. قاعدتا باید بدنه نظام مهندسی از وزیر مسکن حمایت می کرد، اما کارکنان دولت در شکایت و اعتراض دست بالا را گرفتند و مهندسان که در موقعیت تعارض نبودند، اما بخشنامه آخوندی به نفع آنها بود، سکوت کردند. آخوندی برای جلب حمایت عمومی با رسانه های مختلف مصاحبه کرد و یادداشت هایی در چند روزنامه نوشت. او اقدام خود را لازمه مبارزه با فساد، تقویت اخلاق حرفه ای و ضامن استقلال جامعه مدنی از دولت عنوان کرد. 

به طور مثال در یادداشتی که در 7 مهرماه 1397 نوشت، اهمیت کار خود را این گونه بیان کرد: «پذیرش منافع متعارض، بزرگ ترین نشان بی اخلاقی در امور حرفه ای و ریشه فساد در دستگاه های اداری و بنگاهداری تجاری و صنفی و نهادهای حرفه ای است؛ من که از سال ها پیش مساله سازمان های نظام مهندسی را تعقیب می کردم، به حکم وظیفه قانونی نمی توانستم بی تفاوت از کنار این حد از نارسایی، ناکارآمدی، فساد و نارضایتی جامعه از نحوه انجام کار مهندسی در کشور به سادگی عبور کنم» (خبرگزاری جمهوری اسلامی، 3 مهرماه 1397) . اما نه قدرت او به عنوان یک عضو هیات دولت و نه اقدامات رسانه ای او کارگر نیفتاد. دیوان عدالت حکم به توقیف موقت بخشنامه ها داد. قاضی دیوان اعلام کرد که «وزیر مسکن برای صدور بخشنامه ای این چنینی باید پشتوانه قانونی لازم را داشته باشد و به علت فقدان قوانین بالادستی بخشنامه قابلیت اجرا ندارد.» (گفت وگو با مظاهریان، معاون اقتصادی وزارت مسکن) زمانی که شورای شهر تهران برای جلوگیری از تعارض منافع در شهرداری تهران مصوبه مشابهی را گذراند، مجددا گروهی از مهندسان به دیوان عدالت شکایت بردند و دیوان دوباره همین رای را صادر کرد. در خرداد 1398 شعبه 12 دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 7 مصوبه مدیریت تعارض منافع شورای شهر تهران مصوب 16/7/1397، با موضوع منع استفاده از مزایای پروانه نظام مهندسی را با استناد به نبود قانون پشتیبان و خروج از حدود صلاحیت شورای شهر متوقف کرد. ماده 7 مصوبه «مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران» طبق اسناد و قوانین بالادستی نیازمند تغییراتی بود. در گفت وگو با دیوان عدالت اداری قرار شد مصوبه شورای شهر مطابق با «دستورالعمل اجرایی بند 5 ماده 2 مکرر آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان» که در سال 96 از سوی وزیر راه و شهرسازی ابلاغ شد، اصلاح شود.

اصلاحیه ماده 7 می گوید که «دارندگان پروانه های اشتغال در هر یک از رشته های هفت گانه مندرج در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اعم از اصلی یا مرتبط و در هر پایه که همزمان در شهرداری تهران و واحدهای تابعه تحت هر عنوان مسوولیت بررسی یا تایید نقشه یا امور مربوط به کنترل ساختمان را بر عهده دارند، نباید از پروانه اشتغال به کار در صلاحیت های مندرج در ظهر پروانه خود و امتیازهای ناشی از آن استفاده کنند.»

عدم حمایت قاطع رسانه ها و نهادهای عمومی از این دستورالعمل از یک طرف و مقاومت سازمان های استانی و ملی نظام مهندسی از طرف دیگر، اجرای این دستورالعمل را وارد موقعیتی اصطکاکی کرد. درنهایت نیز با استعفای وزیر وقت اجرای این دستورالعمل به فراموشی سپرده شد.

هرچند همچنان موضوع تعارض منافع در بخش مسکن و سازمان نظام مهندسی به قوت خود باقی است، اما تلاش های وزیر مسکن بی دستاورد هم نبود. احتمالا این تجربه بود که نشان داد باید دولت لایحه ای در این زمینه به مجلس بدهد، تا قضات دیوان عدالت بتوانند از اجرای آن حمایت کنند. برخی حقوقدانان معتقد بودند که تعارض منافع از اصول بدیهی و ضمنی بسیاری از قوانین کشور است و بدون یک قانون صریح نیز وزیر می تواند کارکنان خود را از اشتغال همزمان باز دارد. 

اگرچه تلاش وزیر وقت راه و شهرسازی برای مدیریت تعارض منافع در سازمان نظام مهندسی با شکست مواجه شد، اما با تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع و اصرار بیشتر وزرای دولت اقدامات بیشتری در حوزه مدیریت تعارض منافع رقم خورد. شریعتمداری قبل از وزیر آموزش و پرورش، مقابله با تعارض منافع را به دستگاه های تابعه خود ابلاغ کرد. وزارت تعاون برای شناسایی و برخورد با مصادیق تعارض منافع، با جهاد دانشگاهی تفاهمنامه ای منعقد کرد. از میان سازمان های تابعه وزارت تعاون، سازمان بهزیستی تاکنون مصداق اشتغال همزمان و برنامه مشخصی برای رفع آن اعلام کرده است. رییس سازمان بهزیستی در مهر 1398، بخشنامه منع اشتغال همزمان را ابلاغ کرد. ثمره این بخشنامه در بهمن ماه همان سال (1398) خود را نشان داد. بر اثر اجرای این بخشنامه 100 نفر از مدیران و کارشناسان سازمان بهزیستی استعفا و 172 نفر نیز مدیریت مراکز غیردولتی خود را واگذار کردند.

نکته مهم آنکه در میان این 172 نفر 3 مدیرکل استانی، 6 معاون استانی و 105 کارشناس ناظر حضور داشتند. وجود چنین وضعیتی نشان می دهد که چه حجم از تعارض منافع و مفاسد احتمالی پیامد آن در سازمان بهزیستی وجود داشته است. اشتغال همزمان در بخش خصوصی و دولتی در سازمان بهزیستی مانند سایر بخش ها می تواند ویرانگر باشد. مدیر کل یا کارمندی که مسوول نظارت، صدور مجوز و توزیع یارانه های دولت است، در بخش خصوصی به کسب و کار مرتبط با آن دستگاه مشغول است. در این حالت فقط باید از کارمندی پیامبرگونه انتظار داشت که هم مراکز نگهداری سالمندان، معلولان، مهدهای کودک را به یک چشم نگاه کند و تعداد مراکز بهزیستی را براساس منافع عمومی و نه منافع خصوصی خود تنظیم کند.

تعارض منافع در آموزش و پرورش یک قدم به پیش

25 خردادماه 99  وزیر آموزش وپرورش اعلام کرد که «مسوولان و مدیران مشمول لایحه تعارض منافع ظرف دو ماه باید تکلیف خود را مشخص و میان مسوولیت در آموزش و پرورش یا موقعیت متعارض یکی را انتخاب کنند.» با توجه به پیامدهای گسترده اشتغال همزمان در دستگاه های دولتی، حاجی میرزایی نیز همچون دو مورد قبلی تاکید عمده دستور خود را بر اشتغال همزمان گذاشته است.

در واقع دستورالعمل وزارت آموزش وپرورش شامل تمام مشمولان لایحه مدیریت تعارض منافع می شود. نحوه اجرای این دستورالعمل می تواند آزمونی برای ارزیابی میزان موفقیت لایحه باشد. بر اساس این دستورالعمل تمام مدیران، معاونان، سازمان ها و دانشگاه های وابسته، شورای سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی و نیز شورای نظارت استان ها و شهرستان ها موظف هستند از قرار گرفتن در موقعیت تعارض منافع از جمله راه اندازی و اداره مدرسه یا مراکز آموزش وپرورش غیردولتی امتناع کنند.

باید اذعان داشت که تعارض منافع در آموزش وپرورش یکی از دلایل عمده فقر و بی عدالتی آموزشی در کشور است. مجموعه بزرگی از این مسائل ناشی از راه اندازی مدارس غیردولتی توسط مدیران و معلمان آموزش وپرورش، برگزاری کلاس های خصوصی، کتاب های کمک آموزشی یا همکاری با این موسسات است. حضور همزمان کارکنان آموزش و پرورش در بخش خصوصی و دولتی آثار منفی جبران ناپذیری به دنبال داشته است: هر قدر کتب درسی پیچیده تر، بی ثبات تر و سخت تر شود، بازار کتب کمک درسی پررونق تر می شود. موسسات خصوصی می توانند از شبکه خود در وزارت آموزش وپرورش استفاده کنند و نظام آموزشی را به سمتی سوق دهند که دانش آموزان به موسسات خصوصی و کتب کمک درسی بیشتری نیاز داشته باشند.

مدیران آموزش وپرورش که در یک طرف میز خود سیاستگذار و در طرف دیگر صاحب منفعت هستند، مقرراتی وضع می کنند که بتوانند از کمک دولتی بیشتر بهره مند شوند. مدارس غیردولتی که قرار بود به کسری بودجه دولت در این بخش کمک کنند در سال 98 مصوب شد که از صندوق ذخیره ارزی کمک گیرنده شوند.

برای افزایش درآمد مدارس غیردولتی، دانش آموزان در شهرهایی مانند تهران از مدارس دولتی به مدارس غیرانتفاعی در طرحی به نام خرید خدمت از مدارس غیردولتی به این مدارس انتقال داده می شوند. 

نمونه های فوق نشان می دهد تعارض منافع در دستگاه های اجرایی یک مساله جدی است. از طرف دیگر تجربه قبلی وزرای دولت در مواجهه با مدیریت تعارض منافع، حاکی از مقاومت سخت ذی نفعان است. این به معنای آن است که اگر رسانه ها، دولت و سازمان های مدنی و تمام کسانی که دغدغه اصلاح دولت را دارند، نقشی فعال در این نبرد نپذیرند، وزرا به تنهایی از عهده مقابله با تعارض منافع بر نخواهند آمد.

مساله تعارض منافع به دلایل گوناگون آنچنان که شایسته است، شناخته شده نیست. برای جلب حمایت افکار عمومی و کسانی که از رفع تعارض منافع منتفع می شوند، باید مفهوم تعارض منافع و پیامدهای مخرب آن را برای مردم روشن کرد. بدون چنین درکی، احتمال پشتیبانی سیاسی و ایجاد ائتلاف و هم افزایی برای موفقیت پروژه های مدیریت تعارض منافع ناچیز خواهد بود. به هر حال، دولت دوازدهم به همت معاونت حقوقی ریاست جمهوری و مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری، لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارایه خدمات عمومی» را در آبان 1398 برای تصویب به مجلس داده است. این لایحه یکی از مهم ترین بسترهای پیشگیری از فساد و مهم تر از آن بهبود کارآمدی حاکمیت است. مجموعه اقداماتی که در دولت یازدهم و دوازدهم در حوزه تعارض منافع انجام شد، نشان می دهد که دولت به نقش بی بدیل مدیریت تعارض منافع در حمایت از منافع عمومی پی برده است . رفع تعارض منافع که پروژه ای برای اصلاح نهاد دولت، تقویت اخلاق مدنی و حرفه ای و در نهایت کاهش فقر  است، نیازمند حمایت جدی مردمی است. اگر رسانه ها و جامعه مدنی از وزرایی که شعار مبارزه با تعارض منافع را سر داده اند یا خواهند داد، حمایت نکنند، آنها مجبور به عقب نشینی می شوند.