آرشیو چهار‌شنبه ۲۵ تیر ۱۳۹۹، شماره ۳۷۶۷
صفحه اول
۱
سرمقاله

تعارض منافع و بهره وری در ایران

دکتر اسفندیار جهانگرد (استاد دانشکده اقتصاد علامه)

بهره وری مقوله ای است که در کشورهای پیشتاز توسعه قدمتی طولانی دارد، ولی در سال 1344 وارد ادبیات ایران شد؛ یعنی با وقفه ای طولانی که باز هم تعطیل شد و با درخواست عضویت مجدد ایران در APO در سال 1367 وارد ادبیات رسمی کشور شد؛ به گونه ای که از زمان برنامه دوم توسعه به شکل رسمی در قوانین و اسناد کشور به عنوان یک مطالبه قانونی مطرح شده است. اما کماکان سوای نحوه ورود و مطالبه گری آن، عایدی چندانی از این حیث نصیب کشور نشده است و قوانین، آداب و رفتار حقوقی کلان کشور ایران با این مقوله ارتباط معنی داری پیدا نکرده است. از باب اهمیت این موضوع، پل کروگمن، نوبلیست اقتصاد، بیان می کند که «بهره وری همه چیز نیست اما در بلندمدت تقریبا همه چیز است». اگر این نقل قول، جدی گرفته شود، آن گاه باید برای آینده اقتصاد ایران نگران بود؛ چه بسا این آینده نه چندان روشن، سال هاست فرا رسیده است. چراکه شاخص بهره وری کل عوامل تولید ایران از 4.99 در سال 1348 به 1.083 در سال 1396 رسیده و در سال های اخیر هم این رقم افت بیشتری کرده است. در این زمینه بهره وری اکثر عوامل تولید ایران بسیار نوسانی و در قیاس جهانی در سطح بسیار پایینی است. عوامل متعددی در وقوع این عملکرد دخیل بودند اما در این نوشتار دنبال استدلال در ارتباط با تعارض منافع و بهره وری هستیم که خیلی به آن پرداخته نشده است. در بیشتر کشورها انتظارات فزاینده ای از طرف شهروندان عادی، صاحبان حرف و مشاغل و جامعه مدنی وجود دارد که دولت ها باید استانداردهای باکیفیتی را در خدمات ملکی، نهادهای عمومی، خدمات عمومی، شرکت های تحت کنترل دولت و خود دولت ارائه دهند. اما در این زمینه، تضاد منافع در اشکال مختلف آن باید در کار روزمره کسانی که هر موقعیتی از ایجاد اعتماد در جامعه را در اختیار دارند، مورد توجه ویژه قرار گیرد. تضاد منافع در بخش دولتی اهمیت ویژه ای دارد، زیرا اگر به درستی تشخیص داده و کنترل نشود، می تواند تمامیت اساسی مسئولان، تصمیمات، کارگزاران و دولت ها را تضعیف کند. این مسئله در بخش عمومی برای اشاره به استفاده صحیح از بودجه، منابع تولید، دارایی ها و قدرت برای اهداف رسمی که برای اهداف نهادی و دستگاهی در نظر گرفته شده است، استفاده می شود. از این نظر، برعکس آن «فساد» یا «سوءاستفاده» یا «بهره وری پایین» است. تضاد منافع هم ساده و هم پیچیده است: در بخش دولتی زمانی تضاد منافع ایجاد می شود که یک مقام دولتی دارای منافعی با ظرفیت های خصوصی در جامعه است که می تواند به درستی بر عملکرد وظایف و مسئولیت های رسمی خود در دولت تاثیر بگذارد. ایجاد چارچوب های موثر در سیاست برای کنترل مداخلات می تواند یک کار پیچیده باشد که هدف این نوشتار نیست. برای حل وفصل یک تضاد، لازم است که حقایق روشن شود، قانون و سیاست مربوطه به کار گرفته شود و بین موقعیت های مختلف تمایز قائل شود. این امر مستلزم مهارت فنی و درک بسیاری از موضوعاتی است که معمولا درگیر آن هستند. اکثر مردم نسبت به این حوزه از موضوعات بخش دولتی بلاتکلیف هستند. اما شناسایی و حل وفصل موقعیت های تضاد منافع برای حکمرانی خوب و حفظ اعتماد به نهادهای عمومی و کارایی و بهره وری اقتصاد بسیار مهم است. اشکال جدید مشارکت دولت- بخش خصوصی و افزایش مشارکت دولت ها با جامعه مدنی، به معنای این است که تضاد منافع شکل های جدیدی به وجود می آورد و چالش های جدیدی را برای سیاست گذاران و مدیران عمومی به وجود می آورد. 

دراین باره حتی با ممنوعیت تمام منافع با ظرفیت خصوصی از طرف مقامات دولتی نمی توان از موقعیت های مناقشه با منافع جلوگیری کرد: درعوض، مقامات رسمی باید مسئولیت شخصی را برای شناسایی و حل موقعیت های مشکل بر عهده بگیرند و نهادهای عمومی باید چارچوب های سیاسی واقع بینانه را ارائه دهند که قابلیت اجرا داشته باشند. استانداردها، ایجاد سیستم های مدیریت و آموزش دراین باره مهم هستند.

مطابق دستورالعمل های OECD برای مدیریت تعارض منافع، این موضع مطرح است که تضاد منافع لزوما، به عنوان «سوءاستفاده واقعی از مقام دولتی برای منافع خصوصی» فساد نیست؛ اما پتانسیل انجام رفتارهای فاسد را دارد؛ بنابراین بدون حل وفصل آنها، تضاد منافع می تواند منجر به رفتار فسادآلود، سوءاستفاده از مقام دولتی، سوءرفتار، نقض اعتماد یا اقدام غیرقانونی و درنهایت کاهش بهره وری بنگاه، سازمان و اقتصاد شود. دراین باره مهم ترین بخش هر سازمان عمومی و جامعه «نیروی کار» آن است که هر شکلی ممکن است، تعارض بر حسب علاقه نیروی کار و اهداف سازمانی رخ دهد و باعث کاهش بهره وری کل اقتصاد شود. هر نیروی کار شاغل دو نقش را در یک دستگاه انجام می دهد. اول نقش سازمانی- عملکردی است که کارکردی است که از سوی سازمان به فرد محول می شود و دوم نقش اجتماعی- جمعی است که کارکردهایی است که براساس موقعیت فرد در یک سازمان به فرد نسبت داده می شود؛ برای مثال، در ایران به شکل نانوشته، هنگامی که شخصی در اداره خدمات عمومی- دولتی وظیفه و اختیاراتی را به دست می آورد، انتظار می رود فرد از این موقعیت برای تامین امتیازات، اشتغال و ثروت برای اعضای خانواده، منطقه جغرافیایی و سایر ذی نفعان حمایت خود استفاده کند. انجام ندادن این کار معمولا موجب ضعف اعتبار و شهرت در بین افراد منطقه، فامیل و خانواده و ذی نفعان خواهد شد. درنتیجه گفته می شود که از فرد انتظار می رود نقش اجتماعی- جمعی را نیز انجام دهد که ممکن است در بعضی موارد با نقش سازمانی- عملکردی در تضاد باشد و این باعث کاهش بهره وری در سازمان و اقتصاد می شود. یکی از معضلات بزرگ اقتصاد ایران به دلیل وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی همین تضاد منافع در به کارگیری نیروی کار است که باعث تنزل بهره وری در بنگاه ها، ادرات دولتی، سازمان ها و کل جامعه شده است. دراین باره، تبعیض های قانونی مصرح در قوانین معمولا با شایسته سالاری و کارایی همراه نبوده است. به این ترتیب، فشارهای ناخواسته برای ایجاد مشاغل جدید و موقعیت های جدید، تغییر در روند استخدام یا به نفع یک نامزد بر دیگری به بخش منابع انسانی یا مدیران دستگاه ها باعث کاهش بهره وری شده است. به طورکلی مقوله تضاد منافع مرتبط با استخدام برای دستگاه ها معمولا داخلی است؛ اما ممکن است تاثیرات عمده ای در سطح جامعه داشته باشد و به طور غیرمستقیم، بر بهره وری دستگاه و کل جامعه موثر است.

همه مباحث نظری و عملی پیاده شده در دنیای توسعه یافته در همه سطوح جامعه باعث شده که نهادها و سازمان ها و بنگاه ها در آیین نامه های رفتاری خود اعتراف کنند که تضاد منافع تهدیدی برای کارایی و بهره وری آنها است. دولت ها و بنگاه ها منافع خاص مالی دارند و مدیران حرفه ای علاقه زیادی دارند که برخی از آنها به شکل مالی و برخی دیگر به شکل قدرت و پرستیژ رفع و رجوع می شود. از نظر بسیار گسترده، هدف دستگاه ها باید «حداکثرکردن ارزش» باشد که به موازات رفاه اجتماعی و پاسخ گویی مدیران کار می کند. در سطح بنگاه ها اجازه مشروط اشتغال یا فعالیت های دیگر به نیروی کار می دهند. در این زمینه شرط این است که به هیچ وجه با منافع شرکت ها مغایرت نداشته باشد؛ اما اشتغال در چند فعالیت حداقل به دلیل نقض محرمانگی و طرفداری در عقد قرارداد باعث «تضاد منافع» می شود. خدمت در چندین هیئت مدیره ممکن است نمونه ای از این تضاد منافع باشد. بدیهی است که خدمت در هیئت مدیره یک رقیب نقض آشکار اخلاق تجاری است. از این موارد به وفور در بخش های بهداشت، آموزشی، انرژی و تولیدی ایران می توان مشاهده کرد و اکثر آنها منجر به کاهش بهره وری و تضعیف سیستم تولیدی کشور می شود. دارایی های هر دستگاه شامل دارایی های فیزیکی (مانند ملک، مبلمان اداری، تجهیزات و ملزومات)؛ دارایی های مالی، مانند پول نقد، اوراق بهادار و کارت های اعتباری؛ دارایی های فناوری، مانند سخت افزار رایانه، نرم افزار و سیستم های اطلاعاتی؛ دارایی های اطلاعاتی، مانند مالکیت معنوی، شامل اطلاعات مربوط به محصولات، خدمات، سیستم ها و داده های دیگر است.

 در حوزه دارایی ها در عقد قراردادها منافع شخصی فقط در زمینه سرمایه گذاری کارآفرینی با منافع اقتصادی بنگاه های اقتصادی و جامعه یکسان و هم راستا است و در هر موقعیت دیگر، منافع شخصی از منافع بنگاه ها و جامعه ممکن است متفاوت باشند. این موضوع هم با بهره وری در بنگاه، دستگاه و جامعه در صورت رعایت نکردن در تضاد است و باید در ایران چاره ای برای آن اندیشیده شود.

تورم یکی از پدیده های اقتصاد ایران است که سال ها جامعه دست به گریبان آن است و همواره ایران با تورم های دو رقمی و گاه ناگهانی و دور از انتظار مواجه بوده است. تورم را «ظالمانه ترین مالیات» هر جامعه ای است. به یمن تورم مزمن، قیمت انواع دارایی ها از جمله ملک، سهام، نرخ ارز و طلا در کشور افزایشی بوده و از این افزایش قیمت دارایی ها، سیستم بانکی، دولت با خلق و نشر پول، بدهکاران بانکی، صاحبان املاک و سهام داران بزرگ ذی نفع بوده اند و خلاقیت و کارایی جامعه که از قشر متوسط جامعه انتظار می رود همواره در محاق رفته است. در کنار آن اخلال در قیمت های نسبی به ویژه قیمت حامل های انرژی، ارز، نرخ تسهیلات بانکی، دستمزدها و قیمت کالا ها و خدمات نیز باعث کاهش کارایی در اقتصاد می شوند. بنابراین عملکرد سیستم به گونه ای بوده است که عده ای همواره از داشتن تورم منافع داشته اند و کارایی و بهره وری اقتصاد را سرکوب کرده اند و این از بزرگ ترین مشاهدات تعارض منافع در اقتصاد ایران بوده و هست.

از دیگر مشاهدات اقتصاد ایران، بزرگ شدن سهم دولت در آن، بعد از دهه 1350 شمسی است و همواره این موضوع باوجود لزوم بازگویی کنترل آن از طرف صاحبان اندیشه و حتی رسوخ در اسناد قانونی کشور باز هم در عمل اتفاق قابل اعتنایی نیفتاده است. حتی با آمدن فناوری های دیجیتال هم این معضل حل نشده است. بزرگ شدن دولت و ناکارایی آن از طریق دخالت های نابجا و انجام ندادن وظایف محوله اصلی باعث ناکارآمدی اقتصادی و تنزل بهره وری همه عوامل موجود (نیروی کار، سرمایه، انرژی و مواد واسطه و همه آنها به شکل یکجا) و تضاد منافع در اقتصاد شده است.

آلودگی هوا، تخریب جنگل ها، استفاده نامناسب از زمین، آب و فرسایش خاک در کشور، همه در قالب سیاست گذاری های کلان و اجرای آنها در کشور شکل گرفته است. سیاست های اتخاذشده در محصولات کشاورزی با توجه به بی اعتنایی به تئوری های تجارت بین الملل، حمایت بیجا و طولانی مدت از محصولات بی کیفیت داخلی، همراهی نداشتن با جامعه جهانی برای ارتقای مدیریت و فناوری در اقتصاد و بنگاه ها، عدم درهم تنیدگی با اقتصاد کشورهای منطقه و جهان و استفاده نکردن از سرریزهای دانش بین المللی باعث شده بسیاری از محصولات تولیدی در کشور بدون توجیه اقتصادی و با رویکرد تخریب منابع داخلی تولید شوند و بهره وری اقتصادی را در کشور پایین نگه دارند و تضاد منافع ساختاری عجیبی را در کشور رقم بزنند.

مفهوم «رقابت» ابعاد و قواعد خاص خود را دارد؛ برخی از ابعاد آن باعث انتقال پرداختی به استفاده کنندگان می شود که اینجا موضوع محوری قیمت است و نفع آن به جامعه می رسد. برخی از ابعاد رقابت باعث انتقال منافع به شخص ثالث می شود که می توان فساد را دراین باره مثال زد. برخی دیگر از ابعاد آن هم باعث «زیان بی اثر» می شود که به تعبیری سرمایه گذاری بر ظرفیت هایی است که استفاده ندارند. برای اطمینان از مفیدبودن رقابت برای جامعه و اقتصاد به قانون و مقررات و ضمانت اجرائی نیاز است. در ایران رقابت دستگاه های اجرائی برای استفاده از منابع و درآمدهای نفتی در قالب بودجه بوده و همواره یک رقابت سالم که باعث کاهش هزینه تولید محصولات و خدمات و نهایتا بهبود بهره وری در اقتصاد شکل بگیرد، به وجود نیامده و تضاد منافع مدیران در دولت و خارج دولت برای استفاده از منافع درآمدهای نفتی باعث شده است که رقابت سالم شکل نگیرد و همواره فساد و اتلاف خالص رانت دستاورد کارکرد نفت در بودجه و جامعه شود و کارآمدی و بهره وری کل اقتصاد را تنزل دهد. سیاست های پولی مجموعه اقداماتی است که مقام پولی به منظور کنترل فعالیت های اقتصادی به کار می برد. سیاست های پولی بر عرضه پول و نرخ بهره اثر می گذارند و از این طریق بسیاری از اهداف اقتصادی مانند ثبات قیمت ها، حل مشکل رکود و... را تحت تاثیر قرار می دهند. در واقع چگونگی تنظیم سیاست های پولی و استفاده از ابزارهای پولی اهمیت ویژه ای در عملکرد اقتصاد کلان دارد. مقام پولی در اجرای اهداف تثبیت، با دو گروه تکانه مواجه است: یکی تکانه هایی که تولید و تورم را در جهت یکسان تغییر می دهند که تکانه های تقاضا هستند و دیگری تکانه هایی که تولید و تورم را در راستای مخالف تغییر می دهند که تکانه های عرضه هستند. در تکانه های عرضه، یک سیاست گذار باید تصمیم بگیرد که آیا تورم را تثبیت و با این کار تولید را ناپایدار کند یا برعکس. تضاد منافع در کنترل تورم و افزایش تولید و عدم استقلال اقتصادی بانک مرکزی در ایران باعث شده که بانک مرکزی سال هاست نتواند از کیان ارزش پول ملی در ایران حمایت کند و با تسلط سیاست های مالی بر پولی، کارایی سیاست های پولی همواره تنزل یافته و در نتیجه این کارایی نداشتن باعث تنزل بهره وری در اقتصاد ایران شده است.