آرشیو یک‌شنبه ۱۲ مرداد ۱۳۹۹، شماره ۴۹۵۰
تاریخ و اقتصاد
۲۶

دلایل ناکامی های نظام برنامه ریزی توسعه در ایران دوره پهلوی دوم

شکست سازمان برنامه ریزی

احمد آرامش در کنار اعضای کابینه شریف امامی

دلایل ناکامی های نظام برنامه ریزی توسعه را چه عواملی می توان جست و جو کرد؟ در اینجا ما بر دو دسته محدودیت های عملیاتی و ساختاری در کشور تاکید می کنیم. به بیان روشن تر، دلایل مساله را در مثلث دولت، توسعه (عمران) و برنامه ریزی جست و جو می کنیم. ما ضمن تاکید بر تعامل دولت و نظام برنامه ریزی، عوامل مربوطه را در نگرش و اعتقاد به کارآیی سامان برنامه ریزی از سوی اصحاب قدرت، نحوه استفاده از قابلیت های فرهنگی و ظرفیت های ملی، اتکای شدید برنامه ها به قیمت و بازار نفت و عدم تشخیص و تعریف جایگاه دقیق سازمان برنامه و بودجه در سامان تشکیلاتی کشور کنکاش می کنیم. ابتدا از نگرش دولت به توسعه آغاز می کنیم.

دوره پهلوی نقطه آغازین فعالیت های محسوس نوسازی در ایران است. در این عصر «جوانب اثبات گرایانه و ابزاری تمدن مدرن» مورد تاکید قرار گرفت. به گفته نویسندگان و اندیشمندان، ماهیت نوسازی حکومت پهلوی «اجباری و از بالا»، «قضایی و فیزیکی»، «اقتدارگرایانه و دولت مدار»، «تکنولوژیک و ابزاری»، «مبتنی بر دیکتاتوری»، «آمرانه»، «تمرکزطلب و ملی گرایانه»، «شبه مدرنیستی و مطلقه» و «خودکامه و استبدادی» بوده است. تقریبا کلیه محققان بر شکل اقتدارگرایانه و استبدادی نوسازی در این دوره تاکید می کنند. این نوع درک استبدادی از حکومت و تلاش های نوسازی آن، فقط برداشت اندیشمندان نیست بلکه خواسته و اندیشه حاکمان این عصر بوده است. برای نمونه اسدالله علم از سیاستمداران و نزدیک ترین افراد به محمدرضا پهلوی، به طور تلویحی ماهیت حکومت وقت را «مطلقه همراه با تلون و بی عدالتی» بیان می کند.

به طور کلی اکثر نظریات موجود، با هم در ماهیت و نوع اصلاحات در این عصر یعنی دولتی بودن، غیرداوطلبانه و ابزاری بودن آن اشتراک دارند. «دولت سالاری تنها شیوه اداره امور ایران در قرن بیستم بوده است.» در نوسازی دولتی و عامرانه این قرن، هدف بیشتر رشد اقتصادی بود به همین خاطر آن را «نوسازی و مدرنیزاسیون اقتصادی و فنی» خوانده اند. این نوسازی با نوسازی سیاسی و توجه به ابعاد فرهنگی همراه نبود و در آن «غرب زدگی و غرب گرایی» رشد یافت.

نکته دوم در مورد ارتباط دولت با توسعه، بحث تقلیل آگاهانه یا ناآگاهانه توسعه به «عمران» بود. قطعا این اقدام با عناصر فرهنگی و ساختاری جامعه مرتبط بوده است. البته قصد نداریم تمایز روشنی میان «عمران» و «توسعه» بیابیم؛ اما واقعیت امر این است که برنامه های موسوم به «عمران»، توسط نخبگان غیرحساس به مسائل اجتماعی و فرهنگی به ویژه مهندسان و برنامه ریزان مطرح می شد و بیشتر بر تحولاتی از جامعه تاکید می کرد که ابعاد فیزیکی و اکولوژیکی داشتند و به آسانی در قالب برنامه و طرح درمی آمدند. بنابراین عمران مفهومی بوده است که در شرایط رشد و گسترش عوامل فنی طرح می شد، بی آنکه به خواسته ها و قابلیت های فرهنگی و اجتماعی جامعه توجه کند. هدف توسعه شتابان با برنامه های مختلف، جایی برای حضور آشکار سنت ها و ارزش های فرهنگی نمی گذاشت؛ بنابراین تا مدت ها فرهنگ و نگرش های اجتماعی عمیقا تابع تصمیمات مهندسان اجتماعی قرار گرفته بودند، غافل از اینکه هرگز به آن تسلیم نخواهند شد.

ایدئولوژی رایج نوسازی پهلوی، تکنوکراسی یا «مهندسی اجتماعی» بود. از این رو، برنامه های عمران و توسعه در این فضا نیز «موضوعی صرفا علمی و فنی» بودند یعنی به واقع نام های «مدرنیته ابزاری و تکنولوژیک» بر آن قابل اطلاق است. در تفکر مهندسی اجتماعی توسعه، دولت و نظام برنامه ریزی دولتی، نقش بنیادین و حتی تمام کننده را دارند. ریشه این تفکر را می توان در نظریات کینز و گالبرایت در بحبوحه جنگ دوم جهانی جست و جو کرد که به نقش دولت در توسعه و فعالیت های کلان اقتصادی اعتقاد داشتند.

حاکمان عصر پهلوی (پدر و پسر)، طرفدار شدید دولتی شدن فعالیت ها و صنایع و تجارت خارجی بودند و اعتقادشان بر این بود که هر چیزی را که ممکن است دولتی کنند. همین بینش در کارگزاران اجرایی دولتی نیز وجود داشت. فرمانفرمائیان از مدیران ارشد سازمان برنامه می گوید: «تز سازمان برنامه و ما این بود که به وسیله دولت می توانیم در مکانیزم بازار دخالت کنیم و با این سرعت می توانیم مملکت را خیلی سریع تر پیش ببریم»... «ما معتقد بودیم در یک محیط دموکراتیک، از لحاظ سیاسی، دولت می تواند دخالت هایی در کار بکند که اقتصاد را تندتر پیش ببرد.» این نوع اندیشه دولت خواهی در توسعه به کنایه «ایدئولوژی توسعه» نامیده شده است که همانند تمام شیوه های تفکر جمع گرایانه، فردستیز و در نتیجه عملا ترقی ستیز و نهایتا ضدتوسعه است.»

در مهندسی توسعه، ویژگی های ابزاری و عینی، اصل و شاید تمام توسعه قلمداد می شدند. مهم ترین ابزار مهندسی اجتماعی یا توسعه دولت محور عصر پهلوی دوم، «نهاد برنامه ریزی» بود. بر پایه تکنوکراسی دولتی، یک نظام و تشکیلات برنامه ریزی (سازمان برنامه و بودجه) ایجاد شد که تلقی «مافیای برنامه» از آن دور از واقعیت نیست. فرمانفرمائیان می گوید: «من اعتقاد داشتم مافیای برنامه - یعنی اتحاد گروه های همفکر و معتقد به برنامه ریزی - باید در تمام وزارتخانه ها و کارخانه ها دست داشته باشد.»

نظام جدید برنامه ریزی با حمایت های مستقیم آمریکا و بانک جهانی، پنج برنامه را ساماندهی و تنظیم کرد که در طول هر یک با صرف هزینه های هنگفت، ناشی از درآمدهای نفتی، تحولی در بخش های اجتماعی ایجاد شد. اما با وجود رخداد بعضی تحولات زیربنایی مهم در کشور درنتیجه گسترش سامان جدید، اعتقاد بر این است که این نظام در پیشبرد اهداف توسعه ملی چندان موفق نبوده است. نخست در انتقاد به نفس امر برنامه ریزی و ساختار دولت گرای برنامه ریزی در ایران گفته می شود «برنامه های 5 ساله توسعه یکی از مصیبت های جهان سوم در قرن بیستم بوده است. در ایران اقتصاد فرمانی، منجر به ایجاد جامعه دستوری ، فساد مسوولان، رانت ها، انحراف قیمت ها و... شد.»

در گزارشی آمده است که «برنامه ریزی نیم قرن ایران به پیشرفت اقتصادی نینجامیده است. پیشرفت بیشتر به خاطر ناسیونالیسم و کنترل روی نفت، تعرفه ها و روابط با خارجی ها بوده است.» کاتوزیان می نویسد: «آنچه در این سال ها روی داد نه پیشرفت اجتماعی-اقتصادی بود و نه مدرنیسم بلکه شبه مدرنیسمی بود که عواید نفت آن را تسریع کرد.» در منبع دیگری در نقد نظام برنامه ریزی آمده است: «با همه کوشش های دولت، سازمان برنامه و بودجه قادر نبود تا تغییرات موردنیاز در جامعه را برای رشد حقیقی اقتصادی فراهم کند. نخست اینکه هدف برنامه ها کاهش نابرابری اقتصادی یا پیدایش مشاغل بیشتر نبود؛ بنابراین تاکیدات روی تاسیس صنایع سرمایه بر قرار گرفت. دوم نوسازی اقتصادی مطابق با نوسازی دستگاه سیاسی نبود. درنتیجه درحالی که رشد اقتصادی در دهه های 1330 و 1350 چشمگیر بود، دستگاه سیاسی دولت توسعه نیافته باقی ماند و قادر نبود از عهده نیازهای یک جامعه مدرن برآید.» ابراهیم رزاقی در ارزیابی وضعیت کلان برنامه های توسعه می نویسد: «با اجرای این برنامه ها، کلیه درآمدهای حاصل از صادرات نفت در ازای واردات کالا و خدمات به خارج بازگردانده شد. اجرای پنج برنامه عمرانی زیر نظارت و تاثیر مستقیم و غیرمستقیم غرب، با وجود گوناگونی در اهداف آنها و افزایش شدید هزینه های هر برنامه نسبت به برنامه پیش از آن، رشد سرمایه داری را در ایران تشدید کرد ولی توسعه به بار نیاورد و وابستگی را گسترده تر و ژرف تر کرد.»

مسوولان سازمان برنامه نیز در سطحی خرد با تاکید بر ضوابط برنامه ریزی در کشور، به فعالیت های بدون ضابطه و فراتر از قوانین برنامه اشاره می کنند و می گویند«انضباط برنامه ریزی در کشور رعایت نشد و همین امر باعث شد، برنامه ریزی یک ورزش عبثی شود که کشور در سی سال برنامه عمرانی و سازمان برنامه گرفتار آن بود. عملا برنامه ریزی های متوسط المدت ما، ورزش برنامه ریزی بود، یعنی یک برنامه ریزی ذهنی و در واقع خیالی بود.»

یکی از عوامل مطرح در ناکامی برنامه های توسعه، قلمرو، ماهیت و الگوی برنامه ریزی در کشور بوده است. مدل برنامه ریزی بخشی یا برنامه ریزی مبتنی بر جدول داده- ستانده از اصول برنامه های توسعه در ایران بوده است. این نوع برنامه ریزی در این اندیشه ریشه داشت که طراحی و اجرای چند طرح عمرانی اساسی در چند بخش استراتژیک اقتصاد، کشور را به توسعه خواهد رساند. این نوع برنامه ریزی که کاملا معطوف به توسعه اقتصادی است، در اثر عوامل دیگر به ویژه عوامل سازمانی و محیطی، سبب نوعی شکاف میان بخش های اجتماعی می شد که در نهایت به نابسامانی و دوگانگی ساختاری در کشور کمک کرد. فرض این نوع برنامه ریزی تاکید بر نفس برنامه و اجرای آن به جای تمرکز بر فرآیند برنامه ریزی بود. این شیوه عملکرد، به برنامه ریزی تنها به عنوان عنصر و عاملی برای توسعه توجه می کند، بی آنکه به نتایج پیامدهای آن به ویژه در ارتباط با عوامل ساختگی و فرهنگی نظر داشته باشد. این گونه برنامه های بخشی، توازن سنتی بخش های مختلف جامعه را به هم زد و تعادل و توازن جدیدی مبتنی بر منطق جدید توسعه به جای آن ایجاد نشد.

بخش مهم دیگری از کاستی ها و ناکامی های فعالیت های برنامه ای در کشور، به جایگاه نهادین سازمان برنامه و تفکر برنامه ای در کشور برمی گردد. مهم ترین شکل آشکار آن، کم توجهی و بی اعتقادی سازمان های مختلف از جمله شاه به تفکر کارشناسی، ارزیابی، مطالعه و نهایتا برنامه ریزی بود. در واقع تضاد بین تکنوکرات ها، دولت و حاکمیت، نقش اساسی را در تحقق نیات برنامه بازی می کرد. سیستم دولتی اعتقاد به این گونه برنامه ها نداشت، شاه نیز تا سال های اوایل دهه 50 بر این گمان بود که می توان براساس مناسبات و سازوکار سنتی و ملوک الطوایفی جامعه را هدایت کرد، اما بدنه کارشناسی دولت گاه چنین اجازه ای نمی داد. عبدالمجید مجیدی از مسوولان سابق سازمان برنامه می گوید: «از ابتدای تشکیل سازمان برنامه، همیشه به این سازمان به یک دید شک و تردید نگاه می کردند، به خصوص شخص شاه.» وی ادامه می دهد که «تمام برنامه های پنج گانه ما تقریبا برنامه روی کاغذ بودند. اصول، فلسفه و سیاست های برنامه رعایت نمی شد؛ چون به آن اعتقاد نداشتند.» مک لئود نویسنده و سخنگوی مشاوران هاروارد در برنامه سوم توسعه در تحلیل خود از نگرش ایرانیان در مورد تفکر برنامه ریزی می نویسد: «انجام تغییرات اجتماعی (از طریق برنامه) در مقیاس موردنظر برای ایران، حتی اگر از طریق انقلابی صلح آمیز باشد، قربانیان خاص خود را می طلبد. این تغییرات مستلزم درک عمیق کشور و همدردی با آن و نیازهایش، ایمان عمیق و محکم به منزلت و قابلیت های آن و پایمردی و ایثار در راه همه هدف های کشور است؛ به نظر ما فرآیند توسعه در مراحل اولیه خود بسیار بیشتر از صلاحیت های فنی، نیاز به این نگرش ها دارد.»

شواهد و گفته ها نشان می دهد که در سازمان برنامه ریزی، بعضی نظرات کارشناسی و علمی مطرح می شد که اصحاب قدرت آن را نمی پذیرفتند. از طرفی گاهی افراد صاحب قدرت از جمله شاه خواسته هایی را مطرح می کردند که با نظرات کارشناسی مربوط به آن همخوانی نداشت. در این شرایط بخشی از مشکلات این بود که طراحی های کارشناسی با علایق، سلایق، منافع و قدرت سیاسی شروع به تعارض می کرد که در نهایت امور را به اختلال می کشاند. جایی که قدرت سیاسی می خواست کار را جلو ببرد، منطق، قواعد اجتماعی و اقتصادی سد راه می شد و آنجایی هم که تشکیلات فکری و کارشناسی مانند سازمان برنامه سعی می کرد عقلایی و منطقی پیش بروند، منافع و اهداف قدرت سیاسی مانع آن بود. برای مثال شنیده شده است که هویدا به مزاح یا واقعی گفته بود من می بینم اقتصاددانان چه پیشنهاد می کنند؛ عکس آن را انجام می دهم.

یکی از عوامل اصلی این تعارض، نابرابری و عدم توازن جایگاه های نهادی و سازمانی در تمکین و رعایت قواعد برنامه یا به تعبیر مک لئود و همکاران «ناهمزیستی سازمان برنامه و دولت» بود. سازمان برنامه که تا حدی به دلیل وجود سوء ظن به تشکیلات سنتی دولت ایجاد شد برای خود نقش ستادی همچون دولت درون دولت قائل بود. اما این نقش نیاز به در اختیار داشتن تاکتیک هایی فراتر از امکانات خود داشت که عملا وجود نداشت. سازمان قادر به هماهنگی بین بخشی نبود و توان مقابله با بخش های خودسر و ناهمسو را نداشت، در نتیجه به مبارزه ای در قدرت افتاد که دوام نداشت. اختلاف بین سازمان برنامه و وزارتخانه ها در انجام پروژه ها موجب تاخیر و عدم به کارگیری کامل نیروها در اجرای برنامه ها بود. نابرابری بخش ها و سوء مدیریت و فساد، عایدات نفتی را از سازمان برنامه به سمت مخارج عمومی منحرف کرد. بخش ها در کشور وضع معینی نداشتند. بخش دفاعی که زیرنظر شاه بود وضع ممتازی داشت. بخش نفت وضع خاص و ممتازی داشت. اینها مشکلات و گرفتاری کار (ما) بود. فرمانفرمائیان می گوید من و جمشید آموزگار که وزیر دارایی بود از لحاظ سیاست های پولی و اعتباری آبمان در یک جو نمی رفت. در برنامه پنجم مقدار زیادی نظرات سازمان برنامه مورد تایید قرار نگرفت، مقداری را شاه قبول نکرد. دولت هم بیشتر در تایید نظرات شاه بود که با نظرات سازمان برنامه اختلاف داشت. این اختلاف ها و تعارض ها که به شکل بارز در نظام برنامه ریزی کشور حضور داشتند، مانع از تحقق کامل اهداف برنامه می شدند.

برتری رای شاه بدون توجه به جوانب امر و عدم اعتقاد به انجام مطالعات کارشناسی در حوزه های مختلف از جمله فعالیت های برنامه ریزی، قطعا مانع دیگری بر سر راه برنامه ریزی موفق بوده است. شخص شاه نسبت به سازمان برنامه و توانایی آن برای رسیدن به توسعه چندان اطمینان نداشت. یکی به این خاطر که بخش مهمی از درآمد کشور توسط این سازمان به کار گرفته می شد، دوم اینکه از نافرمانی احتمالی کارشناسان و مسوولان سازمان برنامه بیم داشت. حتی گفته می شود که از غلبه تفکر کمونیستی در این سازمان نگران بوده است. نشانه مهم این بی اعتمادی شاه به سازمان برنامه، مطلقه گرایی او در حاکمیت و دادن دستورات و طرح هایی بود که بدون توجه به نظرات و فعالیت های سازمان برنامه، آنها را برای کشور لازم الاجرا می دانست. برای مثال هنوز ماه های اول برنامه سوم بود که یک باره انقلاب سفید یا انقلاب شاه و ملت صورت گرفت که اصلا در کادر برنامه نبود. اعلی حضرت... در برنامه سوم فقط یک جلسه به سازمان برنامه آمدند و اصول برنامه سوم برایشان توضیح داده شد... تا برنامه سوم تقریبا می شود گفت که شاه به برنامه توجهی نداشت، حتی آن را قبول نداشت. اصلا به برنامه ریزی به آن معنی که سازمان (ما) فکر می کردیم اعتقاد نداشت.

عامل دیگر که آینده بهره وری و مهم تر از همه، امنیت فعالیت های برنامه ریزی را شدیدا به خود وابسته کرده بود، منبع تامین هزینه ها یا قیمت نفت بود. بی ثباتی درآمد نفت سبب می شد دولت فراتر یا گاهی بی توجه به قوانین برنامه ها عمل کند. برای مثال بحران نفت در جریان ملی شدن نفت باعث شد که برنامه اول عملی نشود. یا در جریان برنامه پنجم، افزایش قیمت نفت باعث فراتر رفتن دولت از اهداف و قواعد برنامه بود. مجیدی با تاکید بر این مشکل می گوید: مساله درآمد نفت و تعیین سقف های برنامه، معضلی بود که ما همیشه با آن روبه رو بودیم. این معضل فقط عملکرد سازمان برنامه را تحت تاثیر قرار نمی داد، بلکه فرآیند توسعه کشور را به دو دلیل به خود وابسته کرد. دلیل اول اتکای آن به بازار نفت که به عنوان منبع ارزی و ریالی فعالیت های عمرانی کشور بود و دوم اینکه مدیریت بهره برداری و توزیع آن به دست دولت افتاد، دولتی که سالیان دراز به واسطه حاکمیت نظام زمینداری بر کشور، تجربه بهره برداری و تخصیص منابع را نداشته است. به این دلیل نفت در ایران، به جای عقلانیتی نشست که باید در رگ های سامان بوروکراتیک و نظام برنامه ریزی جریان داشته باشد. یعنی نظام زمین داری بوروکراتیک به بوروکراسی نفت پایه تبدیل شد. نفت در سامان جدید، عدم عقلانیت سیستم بوروکراسی نوین را پنهان نگه می داشت و مانع از تضعیف آن می شد.

از مقاله ای با عنوان«دلایل ناکامی نظام برنامه ریزی توسعه در ایران عصر پهلوی دوم» به قلم دکتر مهدی طالب و دکتر موسی عنبری