سند بودجه، انعکاس مالی نحوه حکمرانی و هدف گذاری دولت و جهت گیری توسعه ای جامعه است. لایحه بودجه 1400 به لحاظ محتوای و ماهیت، تفاوتی با سال های قبل ندارد و نهاد دولت در اقتصاد ایران سال هاست که از جهت گیری توسعه ای فاصله گرفته است.

در اولویت اول، قرار داشتن تامین هزینه های جاری و تامین منابع مالی برای فعالیت های جاری، گرفتاری اصلی دولت در سال های روزمرگی است. اصلاح نظام  بودجه ریزی در صورتی موفقیت آمیز خواهد بود که نظام حکمرانی اصلاح شود و اصلاح نظام حکمرانی نیز صرفا توسط دولت و قوه مجریه امکان پذیر نیست و به همت استوار و عزم ملی در همه قوا و نهادهای سیاست گذار نیازمند است.  اجرای روش بودجه ریزی بر مبنای عملکرد که تاکنون درحد تغییر آرایش متغیرها و اطلاعات بودجه خلاصه شده است، نه تنها به مفهوم اصلاح نظام بودجه ریزی نیست بلکه تحقق آن هم مستلزم استقرار نظام های مدیریت و نظارت بر مبنای عملکرد است که تاکنون شکل نگرفته است و تحقق هدف استقرار نظام های مدیریت و نظارت بر عملکرد هم نیازمند برقراری و کارکرد سامانه های متعدد و متنوع سخت افزاری و نرم افزاری لازم (به عنوان مثال نظام محاسبه قیمت تمام شده) و اصلاح قوانین مختلف است که تاکنون به طور جدی در دستگاه های اجرایی ایجاد نشده است. ساده اندیشی است اگر تصور شود کاهش وابستگی و رهایی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام در تامین مالی هزینه های دولت به مفهوم کاهش سهم این درآمدها در مجموع منابع بودجه عمومی دولت است. رفع وابستگی به درآمدهای نفتی در صورتی معنا دارد که دارایی نفت که دارای بازدهی قابل توجهی است، تبدیل به سرمایه و دارایی ای برای کشور شود که دارای بازدهی بالاتری است و نظام تامین مالی اینگونه سرمایه گذاری ها و دارایی ها مستلزم اصلاح مدیریت عالی منابع و سرمایه های نفتی و نهادهای درگیر در تخصیص این منابع (به عنوان مثال سازمان بودجه و بودجه) است. سازمان برنامه نباید درگیر تنظیم بودجه های جاری سالیانه شود و بسیاری از توان و وقت خود در طول سال را صرف آن کند. این وظیفه قابل انتقال به وزارت امور اقتصادی و دارایی است و سازمان برنامه باید در بخش توسعه و سرمایه گذاری های توسعه ای به عنوان نهاد عالی برنامه ریزی و اتاق فکر کشور فعالیت کند. منابع حاصل از فروش و واگذاری دارایی های کشور از طریق برنامه های توسعه باید صرف زیربناهای اساسی و دارایی های مولد دیگر برای کشور شود.      لایحه بودجه سال 1400 کل کشور با حجم 24357 هزار میلیارد ریال شامل دو قسمت بودجه عمومی دولت به مبلغ 9298 هزار میلیارد ریال و بودجه شرکت های دولتی به مبلغ 15619 هزار میلیارد ریال است. ارقام سرفصل های بودجه عمومی دولت در لایحه سال 1400 و ارقام مشابه آن در قانون بودجه سال 1399 به شرح جدول (1)  است.

بودجه عمومی دولت در لایحه 1400 نسبت به قانون سال 1399 حدود 43درصد افزایش یافته است. در بخش منابع بودجه عمومی بیشترین رشد ارقام لایحه 1400 نسبت به ارقام مشابه در قانون بودجه 1399 مربوط به فروش دارایی های سرمایه ای به میزان 109 درصد و کمترین رشد مربوط به درآمدهای جاری به میزان حدود 10 درصد است. به این ترتیب بخش منابع بودجه عمومی دولت در سال 1400 نسبت به سال 1399 وابستگی بیشتری به فروش دارایی های سرمایه ای (نفت و فرآورده های نفتی و...) و فروش اوراق بدهی (مشارکت، خزانه و...) دارد. مقدار پیش بینی شده برای صادرات نفت خام در سال 1400، عامل اصلی رشد سرفصل فروش دارایی های سرمایه ای در بودجه سال 1400 است. سهم هر یک از سرفصل های تشکیل دهنده منابع بودجه عمومی دولت در لایحه سال 1400 و قانون سال 1399 به شرح جدول (2) است. در سال 1399، حدود 50 درصد منابع عمومی دولت از محل درآمدهای جاری (مالیات، حقوق ورودی و...) تامین می شد در حالی که در  لایحه بودجه 1400 این سهم به 38 درصد کاهش یافته است و منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده های نفتی در سال 1399 نزدیک به 19درصد منابع عمومی دولت را تامین می کردند که در سال 1400، سهم منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده های نفتی در منابع عمومی دولت به 27 درصد افزایش یافته است و اگر رقم 750 هزار میلیارد ریال استفاده از صندوق توسعه ملی که در سرفصل واگذاری دارایی های مالی قرار دارد به رقم 1993 هزار میلیارد ریال فروش نفت و فرآورده های نفتی اضافه شود، سهم نفت در بودجه سال 1400 بیش از 32درصد می شود. بنابراین اگر یکی از الزامات و اهداف اصلاح ساختار بودجه، رهایی مصارف بودجه دولت از درآمدهای حاصل از فروش نفت باشد، به نظر می رسد که در سال 1400 این هدف پیگیری نشده است.

نرخ تسعیر ارز در محاسبه منابع ریالی حاصل از فروش نفت و فرآورده های نفتی نسبت به سال قبل افزایش یافته است و یکی از دلایل افزایش سهم این سرفصل در منابع بودجه عمومی دولت می تواند ناشی از این امر باشد. در این صورت افزایش 43درصدی بودجه عمومی دولت در سال 1400 نسبت به سال 1399 می تواند صرفا ناشی از تغییر مقدار فعالیت یا حجم واقعی بودجه دولت نباشد و افزایش نرخ ارز دیگر دلایل آن است.

پس از سرفصل فروش دارایی های سرمایه ای فروش دارایی های مالی که شامل فروش اوراق اسلامی و اوراق خزانه و سهام شرکت های دولتی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی است ، در لایحه بودجه سال 1400 نسبت به قانون بودجه سال 1399 بیش از 71 درصد افزایش یافته است و سهم آن در تامین منابع بودجه عمومی دولت از 31 درصد در سال 1399 به 35 درصد در سال 1400 افزایش خواهد یافت. فروش اوراق مالی اسلامی نزدیک به 42 درصد سرفصل فروش دارایی های مالی را شامل می شود. این سرفصل به رغم آنکه یکی از ابزارهای مناسب تامین مالی است ولی اگر به مصرف مناسب و منطقی نرسد، صرفا ایجاد بدهی برای آیندگان است. در سال 1400 بیش از 444 هزار میلیارد یا 5 درصد منابع بودجه عمومی دولت از محل خالص منابع حاصل از فروش اوراق مالی اسلامی تامین می شود. بانک های فعال در بخش دولتی و شبه دولتی در تحقق این درآمد نقش قابل ملاحظه ای دارند و اثرات آن بر سطح عمومی قیمت ها و افزایش رقم تورم غیرقابل انکار است. در بخش مصارف بالاترین رشد مربوط به هزینه های جاری است که 46 درصد در لایحه بودجه 1400 نسبت به قانون بودجه 1399 افزایش یافته است. سهم هزینه های جاری در مجموع مصارف بودجه عمومی دولت در سال 1399 بالغ بر 3/ 76 درصد بوده است که در لایحه بودجه سال 1400 به 76 درصد رسیده است. تغییر ساختاری در مصارف بودجه سال 1400 مشاهده نمی شود. سهم سرمایه گذاری در مصارف بودجه عمومی دولت در سال 1399، بیش از 4/ 15 درصد بوده است که در سال 1400 بر مبنای لایحه تقدیم شده به مجلس شورای اسلامی به 3/ 12 درصد کاهش می یابد. سرفصل تملک دارایی های سرمایه ای که شامل سرمایه گذاری از محل منابع حاصل از فروش سهام دولت و شرکت های دولتی و بازپرداخت اصل اوراق بهادار فروخته شده در دوره های قبل و بازپرداخت وام ها و تعهدات خارجی است در لایحه سال 1400 نزدیک به 12 درصد است که در سال 1399 این سهم 8 درصد بوده است. فرآیند بودجه ریزی فعلی به گونه ای شکل گرفته است که ابتدا هزینه های دوره برنامه ریزی محاسبه و برآورد می شود و سپس برای تامین مالی این هزینه ها منابع لازم در سرفصل های مربوط درج می شود. نکته حائز اهمیت برآورد هزینه های غیرقابل اجتناب و غیرقابل کاهش (هزینه های جاری) قبل از برآورد هزینه های سرمایه گذاری است.

در لایحه سال 1400، بودجه جاری دولت نزدیک به 3200 هزار میلیارد ریال کسری دارد که 1213 هزار میلیارد ریال یا 38 درصد آن از محل فروش دارایی هایی سرمایه ای و اموال دولت و 1682 هزار میلیارد ریال یا 62 درصد از محل فروش دارایی های مالی (اوراق مشارکت، مالی اسلامی و...) تامین می شود. فروش اوراق مالی برای تامین هزینه های جاری که هیچ گونه بازدهی مالی و اقتصادی در آینده ندارد، صرفا موثر بر افزایش نقدینگی و ایجاد بدهی برای دولت است . نقطه ضعف اساسی در نظام بودجه کشور، تلفیق اشتباه و بی معنای بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در بودجه کل کشور است. حجم بالای رقم کل بودجه کشور همواره متاثر از بودجه شرکت های دولتی است. در لایحه بودجه سال 1400، حجم بودجه شرکت های دولتی کمتر از 7/ 8 درصد افزایش می یابد. 

به نظر می رسد تغییری معنادار در رویه و روش محاسبه بودجه شرکت های دولتی ایجاد شده است. صرفا افزایش بیش از دو برابری نرخ تسعیر ارز در بودجه شرکت های بزرگ دولتی می تواند باعث افزایش ارقام منابع این شرکت ها شود و در این صورت افزایش بودجه شرکت های دولتی باید به مراتب بیش از 7/ 8 درصد باشد. ماهیت ارقام و سرفصل های بودجه شرکت های دولتی از نظر ماهیت و محتوا کاملا متفاوت با ارقام و سرفصل های بودجه عمومی دولت است بنابراین اصولا و به لحاظ فنی امکان جمع کردن ارقام منابع و مصارف بودجه شرکت های دولتی با منابع و مصارف بودجه عمومی دولت نیست. از سوی دیگر به دلیل تفاوت در مفاد قانونی و اصول حاکمیت در شرکت های دولتی با دیگر دستگاه های اجرایی کشور، نحوه اتخاذ تصمیم، مدیریت و نظارت بر شرکت های دولتی کاملا متفاوت با دیگر ساختارها و سازمان های دولتی است.  بودجه شرکت های دولتی باید از سوی ارکان قانونی و صلاحیت دار آنها در چارچوب حاکمیت شرکتی تنظیم و تصویب شود و برای اطلاع قانون گذار در سند بودجه کل کشور درج شود. در نظام بودجه ریزی فعلی حجم بودجه کل کشور به اشتباه چندین برابر بیش از رقم واقعی نشان داده می شود. بررسی جداول بودجه شرکت های دولتی در لایحه سال 1400 حاکی از توقف خصوصی سازی و برنامه کوچک و چابک کردن دولت و اصلاح مفاد ماموریت ها و شرح وظایف آن است. تعدد شرکت های دولتی در لایحه حاکی از عدم اجرای کامل سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و قانون نحوه اجرایی کردن آن است.