آرشیو چهار‌شنبه ۲۹ دی ۱۴۰۰، شماره ۵۳۶۹
باشگاه اقتصاددانان
۲۴
پرسش امروز

بحران فرسودگی در بافت شهری

گردآورنده: هاجر شادمانی

نوسازی بافت های فرسوده و معضل فرسودگی هسته های داخلی و میانی شهرهای کشور به خصوص کلانشهرهایی مانند تهران موضوعی است که نه فقط طی چند سال اخیر، بلکه از دهه های قبل مورد اشاره سیاستگذاران، مجریان، متولیان مسکن و همچنین مورد تاکید کارشناسان این بخش بوده است.

خطرپذیری بالای لرزه ای در شهرها به دلیل قرارگیری روی کمربند زلزله، تراکم بالا، نفوذ ناپذیری و ریزدانگی بافت های فرسوده واقع در هسته میانی شهرها از یکسو الزامات حیاتی برای نوسازی بافت ها و محلات فرسوده شهری ایجاد کرده است و از سوی دیگر نیاز به تامین مسکن به دلیل شکاف بین عرضه و تقاضا در بازار ملک، بافت های فرسوده را به مکانی مناسب برای پاسخ به این نیاز تبدیل کرده است. با این حال و با وجود تمام وعده ها، شعارها و تاکیدهایی که از دهه ها قبل تاکنون برای نوسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری با دو هدف ایمن سازی هسته های درونی شهرها و ارتقای کیفیت زندگی در این مناطق و همچنین پاسخ به نیاز روزافزون تامین مسکن متقاضیان مطرح شده، به جرات می توان گفت هیچ سیاست کارآمد و موثری برای نوسازی موثر پهنه های وسیع فرسوده شهری اجرایی نشده است.

اگر چه در سال های گذشته، اسناد و قوانین جامعی در خصوص نوسازی بافت های فرسوده نظیر سند ملی راهبردی احیا ، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری تدوین و در این اسناد و سایر متون قانونی مربوطه تکالیفی از بابت الزام به نوسازی پهنه های فرسوده شهری در هر سال، تعیین شده است، اما کارنامه نوسازی بافت های فرسوده عملکرد مطلوبی را نشان نمی دهد. در حالی که مطابق قانون، سالانه باید 10 درصد از مساحت بافت های فرسوده کشور نوسازی و احیا می شد، اما عملکردهای صورت گرفته در این زمینه با اختلاف فاحشی عقب تر از تکالیف قانونی است.

آنچه بافت های فرسوده را طی سال ها و دهه های اخیر از نوسازی بازداشته است، عمدتا به سیاستگذاری مربوط می شود. روند و جریانی که به جای توجه به هسته میانی و فرسوده شهری، مسیر بیراهه ساخت وساز در خارج از محدوده های شهری را در پیش گرفته است. مسیر درست نه تنها در متن اجرای برنامه های خانه سازی دولتی در سال های گذشته شروع نشد، بلکه بیراهه خانه سازی در برنامه های در دست اجرا نیز ادامه دارد.

کارشناسان می گویند دولت ها تمایلی به ورود به نوسازی بافت های فرسوده ندارند؛ چرا که ساخت وساز در خارج از محدوده شهرها، نه تنها مشکلاتی نظیر تملک و اقناع ساکنان را ندارد، بلکه نمود ظاهری و بیرونی بیشتری برای امکان انبوه سازی در یک نقطه متمرکز را برای دولت ها به همراه دارد.

 
مشوق های مالی و کالبدی کافی نیست!
حجت میرزایی / معاون اسبق برنامه ریزی شهرداری تهران

از دو دهه پیش و با توجه و حساسیت کارشناسان و مدیران شهری به آثار و پیامدهای کالبدی، اقتصادی و اجتماعی بافت های فرسوده شهری و خطرات انسانی و محیطی ناشی از بلایای طبیعی، تلاش های چندوجهی برای تشویق مالکان و ساکنان بافت برای تخریب و نوسازی در دستور کار برنامه ریزان ملی و محلی شهرسازی قرار گرفت.

الگوهای متعددی مانند تملک واحدهای کلنگی و زمین و انبوه سازی (با الگوهای مختلف توافقی و مالی) تا برقراری مشوق های مالی و کالبدی در دستور کار قرار گرفت.

مهم ترین اقدامات انجام شده عبارتند از:

-تدوین بسته های سیاستی ملی و محلی برای تسریع در نوسازی

-پرداخت تسهیلات ساخت با نرخ ترجیحی

-پرداخت تسهیلات قرض الحسنه ودیعه مسکن دوره تخریب و نوسازی

-معافیت از عوارض صدور پروانه ساخت

-معافیت از هزینه برقراری انشعابات

-تراکم تشویقی یک طبقه زیربنای مازاد

-معافیت از الزام به تامین پارکینگ برای همه واحدها

-ایجاد دفاتر خدمات (تسهیل گری اجتماعی) محلات برای نوسازی

-تمرکز تخصصی و تعاملی شرکت مادر تخصصی بازآفرینی شهری در سطح ملی و سازمان نوسازی شهر تهران (و سازمان های در سایر کلان شهرها)

- ایجاد شرکت های خصوصی- دولتی نوسازان و...

این سیاست ها در دو دهه گذشته با آزمون و خطا و ارزیابی های مکرر تدوین و اجرا شده اند. اما برآوردها نشان می دهد از حدود 3هزار هکتار بافت فرسوده احصا شده، حدود 50 درصد هنوز نوسازی نشده اند و همچنان مساله مهم کالبدی،  اقتصادی و اجتماعی شهر تهران اند. از این روی نتایج یک مطالعه مهم کارشناسی در سال های گذشته برای ارزیابی مجدد مسیر طی شده و اصلاح سیاست های آینده خالی از لطف نیست. فرض ضمنی نهفته در این مطالعه این است که برای احیای هر بافت فرسوده ای، بسته کاملی از سیاست های توسعه ای وجود دارد که تمام مسائل بافت را مورد توجه قرار داده و راهکار اجرایی در نظر گرفته است و وظیفه هر دستگاه یا نهاد اجرایی را در اجرای سند توسعه محله، تدوین کرده است و تمام دستگاه های اجرایی نیز، هماهنگ و همراستا با اهداف سند، اقدامات اجرایی خود را در حیطه وظایف خود، انجام می دهند تا در نهایت، بافت محله به چشم انداز مطلوب خود برسد. سرانه های خدماتی کاملا تامین شود. فضاهای سبز شهری، معابر، پیاده راه ها و سایر فضاهای عمومی و اجتماعی شکل گرفته باشند. همچنین برنامه های اجتماعی رفع فقر و محرومیت، توانمندسازی، کاهش آسیب های اجتماعی، کاهش آسیب اجاره نشین ها از بهسازی و نوسازی محله و...، در سند مورد توجه قرار گرفته و نهادهای متولی وظایف خود را در این خصوص، به بهترین شکل انجام می دهند. در کنار این موضوع، مسلما مردم ساکن در محله نیز وظایفی برعهده دارند که در قالب انواع مشارکت های اجتماعی در نظر گرفته می شوند. یکی از این موضوعات، مساله تجمیع واحدهای مسکونی و ساخت و ساز با مشارکت سرمایه گذاران است. مسلما، اگر انگیزه نهادهای دولتی و عمومی از اقدامات بهسازی و نوسازی بافت، صرفا انگیزه های اجتماعی است و هیچ نفع دستگاهی مورد توجه نیست، انگیزه مالکان و به ویژه سرمایه گذاران، کاملا اقتصادی و منفعت طلبانه است. هرچند، مالکان انگیزه های دیگری چون وابستگی های نوستالژیک به محله، انسجام اجتماعی و عرق به محله می توانند داشته باشند که این تنها می تواند، در ارزیابی فرد از ماندن و نوسازی در بافت و رفتن از بافت به عنوان عنصری تعیین کننده، در نظر گرفته شود. هرچند تقریبا در هیچ بافت فرسوده ای، فرض ضمنی بیان شده ای وجود ندارد و هیچ نهاد عمومی و دولتی، وظایف خود را در قبال بافت فرسوده، به خوبی و به موقع انجام نمی دهد و به گواه تجربه چندین ساله در دفاتر نوسازی بافت های فرسوده، نه تنها سرانه های خدماتی در این محلات، اندکی بهبود یا افزایش نیافته، بلکه به دلیل افزایش جمعیت این محلات در اثر تجمیع و افزایش تراکم و افزایش تعداد واحد مسکونی، سرانه ها کاهش نیز یافته است.

این مطالعه به دنبال ارزیابی این موضوع بود که آیا مشوق های مختلف، انگیزه کافی برای مالک و سرمایه گذار برای انجام تجمیع و ساخت و ساز را داشته است؟ کدام مشوق بیشترین تاثیر را دارد؟ کدام مشوق تاثیر ناچیزی دارد؟ مسائل اثرگذار با کارآیی تاثیر هر مشوق کدام است. در ادامه به بیان نتایج حاصل از این مطالعه پرداخته می شود:

1- بررسی های این مطالعه که به صورت پایلوت در پنج محله از محلات شهر تهران شامل جوادیه، طیب، باغ آذری، سنگلج و نعمت آباد انجام شد، نشان داد بیشترین و کارآترین مشوق ها برای تجمیع و ساخت و ساز، تراکم ساختمانی و بخشودگی عوارض بوده است. به طوری که تقریبا در محلات پنج گانه فوق، این مشوق ها

20 تا 25 درصد نرخ بازدهی داخلی ساخت و ساز را بهبود می بخشد و ساخت و ساز را از غیراقتصادی بودن، خارج می کند. (به جز محله سنگلج که به دلیل تاریخی بودن، میزان افزایش تراکم در آن محدود بوده و بنابراین نرخ بازدهی داخلی تنها 11 درصد بهبود یافته است.)

2- این مطالعه نشان داد، ارائه تسهیلات ساخت مسکن با بهره پایین، در کنار مشوق تراکمی، تنها کمتر از یک درصد نرخ بازدهی داخلی را بهبود بخشید. در نتیجه از کارآیی پایینی برخوردار است. لازم به توضیح است، محله نعمت آباد به دلیل اینکه وضعیت سند ملکی آنها وقفی است و امکان دریافت تسهیلات ندارند، فاقد تاثیر از نظر این شاخص است. یکی از مهم ترین دلایل این موضوع، افزایش طول دوره ساخت در شرایط اخذ تسهیلات است. از آنجا که تسهیلات در چند مرحله پرداخت می شود، بوروکراسی موجود در هر مرحله برای پرداخت تسهیلات، موجب راکد ماندن ساخت و ساز شده و طول دوره را افزایش می دهد.این موضوع با افزایش هزینه خواب سرمایه که در محاسبات مورد توجه قرار گرفته است، باعث کاهش تاثیر تسهیلات اعطایی می شود. همچنین، میزان کاهش نرخ بهره وام های نوسازی بافت، در مقایسه با وام های خرید مسکن در بافت های دیگر شهر، ناچیز است.

3- همچنین این مطالعه نشان داد، علاه بر مشوق های یادشده فوق، اعطای وام ودیعه مسکن در طول دوره ساخت، کمترین اثر را دارد و تنها 2/ 0 تا 3/ 0درصد نرخ بازدهی داخلی را بهبود بخشیده است.

4-سنجش میزان رضایت ساکنان بافت ها از اعطای وام نوسازی، شرایط بازپرداخت، زمان بر بودن آن و...که از طریق مطالعات پیمایش میدانی حاصل شد، نشان از عدم رضایت نسبی دارد.

5- میزان انتفاع مالکان و سرمایه گذاران از مشوق های نوسازی نیز مورد توجه قرار گرفت. بررسی ها نشان داد، در شرایط کنونی که به طور عرف تسهیم بین مالک و سرمایه گذار در این محلات،

50 -50 در نظر گرفته می شود، به جز محله سنگلج (به دلیل پایین بودن مشوق تراکمی ناشی از تاریخی بودن بافت)، مالکان نفع بیشتری به دست می آورند. ارزش آورده مالکان در قالب زمین مسکونی، در مقابل ارزش حال آورده سرمایه گذاری سرمایه گذاران، کمتر از 50 درصد است.

6- در تمام بافت ها، مالکان، در قبال مشارکت در ساخت، بین 20 (در محله سنگلج) تا 100 درصد سود می کنند و به ازای متراژ واحد مسکونی پیشین خود، 20 تا 100 درصد واحد بزرگ تر را به دست می آورند.

7-از دست دادن مشاغل غیررسمی جاری در واحدهای مسکونی بافت های فرسوده نیز عامل مهمی بود که مورد توجه این مطالعه قرار گرفت.

8-در تحلیل سطح خرد می توان گفت، درآمدهای ساکنان بافت از محل سکونت خود، یک مانع مهم برای نوسازی به شمار می رود. در بافت فرسوده برای بسیاری از ساکنان، واحدهای مسکونی کارکرد چندمنظوره داشته و فقط محل سکونت نیستند، بخش قابل توجهی از ساکنان در محل سکونت خود ار طریق اجاره داری، تولید و عرضه غذای خانگی، خدمات پشتیبانی و انبارداری برای بازار، جمع آوری پسماند و ضایعات، مشاغل خانگی و... درآمد کسب می کنند و با نوسازی واحدهای مسکونی و انتقال به مجتمع های آپارتمانی نوساز این درآمدها از دست خواهد رفت. می توان انتظار داشت که خانوارها با ارزیابی منافع خالص نوسازی نسبت به آن تصمیم می گیرند.

9-درتحلیل سطح کلان، مطالعه به روشنی نشان می دهد با یکسان بودن مشوق های مالی و تراکم اعطایی، سه مولفه مهم زیر نقش تعیین کننده ای در پیشرفت نوسازی محلات دارند:

-ویژگی های اجتماعی (امنیت اجتماعی، شهرت محله، بافت اجتماعی و میزان فراوانی ناهنجاری های اجتماعی)

- ویژگی ها، ساختار و کارکرد نهادهای دولتی و غیردولتی محلی (شهرداری ناحیه، دفاتر نوسازی محلی، بانک های عامل محلی و سمن های فعال) از حیث اعتماد و سطح ارتباط با شهروندان، سرعت ارائه خدمات، میزان فساد مالی و محیط عمومی کسب و کار محلی)

- ویژگی های محیطی (نفوذپذیری، شبکه معابر، فضای سبز و زیباسازی محلی و...)

به بیان دیگر، سه مولفه حکمرانی محلی، ساخت اجتماعی و محیط زیست عمومی، شرایط کافی در تمایل ساکنان به تخریب و نوسازی و نیز تمایل سایر شهروندان به اسکان در این محلات را دارند، به گونه ای که تاثیر این مولفه ها در رونق معاملات و زمان انتظار برای فروش واحدهای نوساز کاملا مشهود است.

10- ساخت جمعیتی محله ها و ویژگی های نسل دوم به عنوان یک عامل برانگیزاننده و مشوق اجتماعی درون خانوارها نقشی کلیدی و موثر دارد. محرک و مشوق نخستین، نوسازی درخانوارها دختران و پسران جوان دانشجو، دانش آموز یا دانش آموخته ای هستند که وضعیت محلی و نیز فرسودگی محل سکونت به عنوان عامل محدودکننده و بازدارنده ارتباطات اجتماعی از سوی آنان مورد اعتراض قرار می گیرد و پدر و مادر محافظه کار و راضی به حفظ وضع موجود را به تخریب و نوسازی یا مهاجرت از محل متقاعد می کنند. از این رو  در محلاتی که فاقد نسل دوم قدرتمند و موثری هستند تمایل کمتری به نوسازی بافت فرسوده وجود دارد و حفظ وضع موجود غالب است.

11-  به نظر می رسد همزمان با شدت گرفتن تخریب و نوسازی در محلات بافت فرسوده و داروی نقدشونده خانوارها، تمایل به جابه جایی بین محلی افزایش می یابد، این موضوع لازم است در پیمایش محله های بافت فرسوده مورد بررسی قرار گیرد.

12-  با افزایش نسبت مساحت و قطعات نوسازی شده، تراکم زیربنا و جمعیت در مساحت محلات افزایش و با ثابت ماندن خدمات زیرساخت های شهری و مراکز خدمات عمومی، سرانه بهره مندی از فضا و کاربری ها و خدمات و نیز سطح رفاه اجتماعی کاهش قابل توجهی می یابد. سنجش دقیق این تغییرات با بهره گیری از نتایج سرشماری سال 1395 و درمقایسه با دو سرشماری سال های 1385 و 1390 قابل انجام است.

 
مسابقه علیه «بافت فرسوده»
فرید قدیری / روزنامه نگار

دولت سال هاست هیچ آماری درباره «روند نوسازی بافت فرسوده» ارائه نمی کند تا بتواند از زیر بار مسوولیتی که قانون برنامه ششم، مطالبات مردم و حتی وعده هایی که خودش مدام در این حوزه می دهد، فرار کند. طبق قانون برنامه ششم توسعه، باید سالانه 100 هزار واحد مسکونی در بافت فرسوده شهرهای کشور از طریق تخریب و نوسازی خانه های قدیمی و پرخطر، احداث شود. چیزی در حدود یک پنجم جمعیت کشور در بافت های ناکارآمد شهری (شامل بافت فرسوده و حاشیه نشینی) سکونت دارند که تهدیدهای اجتماعی و شهری برای این میزان خانوار سال به سال با فرسوده تر شدن این محله های ضعیف و کلنگی، بیشتر و بیشتر می شود.

دولت ها در دوره های مختلف با علم به همین واقعیت تلخ مناطق کهنه شهرها، وعده هایی برای نجات ساکنان این مناطق از فرسودگی محله و ساختمان و زیرساخت های جایی که زندگی می کنند، ارائه کردند.

فرجام همه وعده های 5/ 1 دهه اخیر اما «انباشت مخاطرات با ادامه فرسودگی این بافت ها» بوده است. چرا؟ چون سیاستگذار مسکن در همه ادوار گذشته یک «مسابقه بزرگ» در زمین حریف بافت فرسوده-زمین های دولتی خام بیرون از شهرهای اصلی- برگزار کرده و همه منابع و تسهیلات ارزان و حمایتی را به جای آنکه به شکل صحیح صرف نوسازی بافت قدیمی شهرها کند، به بیرون شهرها منحرف کرد. طی سال های اخیر حدود 30 درصد اهداف تعیین شده در نوسازی بافت فرسوده محقق شد.  بررسی ها درباره ایستایی «سرمایه گذاری در پروژه های نوسازی بافت فرسوده» سه علت شاخص را نشان می دهد. علت اول همان طور که اشاره شد، «رقیب تراشی برای بافت فرسوده» با اجرای طرح هایی همچون «مسکن مهر»، «مسکن ملی» و «مسکن یک میلیونی» است.

وقتی حمایت های اصلی در حوزه ساخت و ساز- زمین 99 ساله و وام تک نرخی بدون سپرده- برای یک طرح بسیج می شود، بازوهای اصلی بازار ساخت و ساز نیز به آن سمت متمایل می شوند تا از ظرفیت بی نظیر آن حمایت ها برای حرکت بهره ببرند.  علت دوم به عملکرد غلط شهرداری ها مربوط می شود.  در تهران، شهرداری طی این سال ها نقش کارفرمای بزرگ برای «لوکس سازی در مناطق اشباع از آپارتمان» را بازی کرده است. شهرداری ها ابزاری در اختیار دارند تحت عنوان پروانه ساختمانی که قابلیت نهفته در آن، «رگولاتوری بازار مسکن و تعادل بخشی به سرمایه گذاری شهری» در مناطق مختلف شهر است.  این ابزار اگر صحیح مورد استفاده شهرداران قرار بگیرد، به کمک آن، «هزینه ساخت و ساز در مناطق مملو از ساختمان تا سطح بازدارندگی ساخت و ساز افزایش پیدا می کند» و در مقابل «جاهایی از شهر که فرسوده، کم عرضه و نیازمند ساخت و ساز است، مورد توجه سازنده ها و سرمایه گذاران قرار می گیرد».  برای این منظور کافی است هزینه صدور پروانه ساختمانی در شمال پایتخت تا چند برابر جنوب شهر افزایش پیدا کند. فرمول آن هم از روی «هزینه تامین خدمات شهری در شمال شهر» و همچنین «میزان نیاز بودجه شهر به منابع سرمایه ای برای طرح های مهمی نظیر مترو یا نوسازی ناوگان اتوبوسرانی» قابل طراحی و پیاده سازی است.  امسال حداقل 10 هزار میلیارد تومان از بودجه شهرداری تهران از محل «فروش پروانه و مجوز تغییر کاربری» در نظر گرفته شده است. کارنامه ساخت و ساز در ماه های گذشته در پایتخت مشخص می کند به احتمال زیاد امسال حدود 50 هزار واحد مسکونی جدید در شهر احداث شود. در این صورت قیمت تمام شده هر پروانه ساختمانی برای یک واحد مسکونی، 200 میلیون تومان است.  این رقم میانگین معیار حداقلی برای شناورسازی هزینه صدور جواز ساختمانی بین شمال و جنوب شهر تهران است.  کاملا قابل پیش بینی است که 2 برابر شدن هزینه جواز ساخت در مناطق بالاشهر و تخفیف واقعی 100 درصدی در بافت فرسوده، تغییر محسوس جهت سرمایه ها از شمال به جنوب را در پی خواهد داشت. الان آنچه مانع این تغییر جهت می شود، علاوه بر پروانه ها، قدرت خرید مسکن و قیمت تمام شده ساخت است.  قدرت خرید مسکن در مناطق یک تا پنج، تقریبا 2 برابر مناطق 9 تا 20 است. این در حالی است که هزینه ساخت مسکن در تمام مناطق تقریبا به یک اندازه است. البته اینکه قیمت زمین نیز اختلاف قابل توجهی در مناطق مختلف شهر دارد، درست است. اما از آنجا که قیمت فروش واحدهای مسکونی تابعی از قیمت زمین است، در نتیجه در شمال پایتخت، با هزینه ساخت تقریبا نزدیک به جنوب شهر، عایدی قابل توجهی حاصل از ساخت و فروش ملک، نصیب سرمایه گذاران می شود(در مقایسه با مناطق پایین شهر) .

علت سوم رکود سرمایه گذاری ساختمانی در بافت های فرسوده به مشوق های بر زمین مانده دولت و شهرداری مربوط است.  طی این سال ها وعده هایی برای بافت داده شد. وام ساخت بدون سپرده با نرخ سود ارزان، انشعابات آب و برق و گاز رایگان، پروانه ساختمانی مجانی و مواردی از این دست. اما روایت سازنده ها از واقعیت این حمایت ها بیانگر سراب تسهیلات و مشوق ها بوده است.  وام ساخت مخصوص نوسازی بافت فرسوده در انتهای یک هفت خوان قرار دارد که برای دسترسی به آن باید کلی کاغذبازی، ثبت نام، استعلام و مراجعات مکرر به ساختمان های دولتی و شهری طی شود. ضمن آنکه نرخ سود این تسهیلات همان 18 درصد است. سایر موارد نیز دست کمی از وام ندارد.  با این حال، مشکلات حقوقی املاک، بی اطلاعی مالکان ساکن در بافت، به خطرات در کمین  و همچنین سبک زندگی قدیمی در محلات قدیمی و مقاومت برای تغییر، از جمله مواردی هستند که به عنوان مانع پنهان تغییر چهره فیزیکی بافت فرسوده وجود دارد و متاسفانه سیاستگذار برای حل نرم آنها تاکنون قدمی از قدم برنداشته است.

دولت ها از روسای جمهور گرفته تا مسوولان بخش مسکن، مدیران حوزه تامین امنیت شهری و همچنین شهرداران، همه و همه به محض استقرار در موقعیت شغلی خود، وعده تحول در بافت فرسوده را داده اند. اما طولی نمی کشد «عجله برای انجام یک کار ملموس» در بین مسوولان باعث شده، در حوزه عمرانی سراغ طرح هایی بروند که در کمترین زمان و کمترین دردسر، نتیجه بدهد.  این طرز فکر تاکنون به یک تصمیم مشترک از سوی دولت های مختلف ختم شده است؛ طرح های مسکن سازی در بیرون شهرها.  این انحراف سیاستی ضربه اصلی را به بافت فرسوده زده است. سیاستگذار برای نجات بافت فرسوده از رخوت سرمایه گذاری، دو اقدام باید انجام دهد. در گام اول، باید مسابقه علیه بافت را خاتمه دهد. این همان «خروج دولت از مسیر خانه سازی دولتی» و پایان دادن به بازی در نقش بخش خصوصی است. اگر دخالت دولت در بازار ساخت مسکن متوقف شود، سیگنال های غلط به سرمایه گذاران و پیمانکاران ساختمانی نیز متوقف می شود؛ انحراف منابع و تسهیلات مهار می شود و مسیر برای تخصیص درست فراهم می آید.

در گام دوم، لازم است هزینه واقعی ساخت و ساز در مناطق مختلف شهر برای سازنده ها معلوم و از آنها اخذ شود. آثار مثبت رونق نوسازی بافت فرسوده، ابعاد اقتصادی، اجتماعی و امنیتی دارد. در بعد اقتصادی، مشکل دسترسی کم درآمدها به مسکن از طریق افزایش عرضه در بافت تا حدودی کاهش پیدا می کند.

در ازای تخریب هر واحد مسکونی در بافت، دست کم 3واحد جدید احداث می شود. بخشی از واحدها روانه بازار اجاره و بخشی هم برای فروش وارد بازار معاملات مسکن خواهد شد.  در بعد اجتماعی، یکسری ناهنجاری ها در محله های فرسوده شهرها برطرف می شود. نوسازی بافت باعث ورود ساکنان جدید و نسل جوان به محله های فرسوده خواهد شد. این ورود، شرایط را برای رشد و توسعه محله ای فراهم می کند.  در بعد امنیتی نیز موضوعاتی همچون زلزله و خطر تخریب گسترده، تحت کنترل ریسک قرار می گیرد.  طرح های موازی دوره های گذشته باید درس عبرتی برای دولت فعلی باشد از این بابت که عبور از بافت فرسوده به امید تامین مسکن در بیرون، هم دولت را در اجرای طرح خود ناکام می گذارد و هم روند نوسازی بافت فرسوده را معلق می کند.

 
مسیر بیراهه در ساخت و ساز
ابوالفضل مشکینی / رئیس اسبق سازمان مسکن و شهرسازی تهران

از مسکن باید به عنوان یک موضوع بسیار کاربردی یاد کرد. مسکن موضوع واقعیت های سخت است، مسکن تعدادی خانه نیست، بلکه شیوه زندگی در یک جامعه را به نمایش می گذارد. مجموعه خانه ها و مساکن، واحدهای همسایگی و بافت ها را در شهر تشکیل می دهند. بر اساس چگونگی جمع شدگی و درهم تنیدگی این واحدهای سکونتی به واژه هایی چون بافت فرسوده، بافت میانی، بافت جدید و بافت حاشیه ای شکل و سامان می دهیم. تامین مسکن پرسش های مهمی را درباره ماهیت جامعه مطرح می کند که صرفا نمی توان به سادگی و با اتکا به تعداد خانه ها به آن پاسخ داد.

 پاسخ این پرسش ها با دیدگاه اخلاقی و سیاسی جامعه آرمانی مدنظر ما در ارتباط است. منظور از جامعه آرمانی جامعه ای است که تمایل داریم در آن زندگی کنیم. همه ما به مجموعه ای از اعتقادات و باورها پایبندیم که بستر و شرایط عمل مان را مشخص می کند. همه ما ایدئولوژی خاص خود را داریم، اما تصمیمات را بر اساس واقعیت ها می گیریم. این ایدئولوژی زمانی پیچیده تر می شود که بخواهد خود را بر جامعه تحمیل کند و جامعه را بر اساس خواسته های خود شکل دهد.  این مقدمه را گفتم که بگویم شکل دهی بافت فرسوده و عدم پیشرفت در نوسازی، بهسازی، بازسازی، بازآفرینی، توانمندسازی یا هر واژه دیگری که در 40 سال گذشته به تاسی از ادبیات روز دنیا در ایران مصطلح شده، به دلیل گفتمان حاکم بر زمین و مسکن در ایران با ایدئولوژی غالب نتوانسته هیچ گاه اولویتی در حوزه زمین و مسکن داشته باشد.  من به موضوع بافت فرسوده نگاه گفتمانی دارم و در کار خود آن را مهم ترین اصل حاکم بر مناسبات زمین و مسکن در ایران می دانم. اگر ما به بافت فرسوده نگاه سیستمی داشته باشیم و آن را به عنوان یک مشکل شهری، چه از بعد کالبدی و چه اجتماعی بنگریم، قطعا برای بهبود آن چشم اندازی مشخص،سیاستگذاری یکپارچه، هماهنگی نهادهای ذی مدخل و در نهایت یک ظرفیت نهادی مشخص را تدوین می کنیم. فرسودگی یکی از مهم ترین مسائل مربوط به فضای شهری است که باعث بی سازمانی، عدم تعادل،عدم تناسب و بی قوارگی آن می شود و فرسودگی کامل آن فرسایشی است که در هر دو عنصر فضای شهری یعنی کالبد و فعالیت آن رخنه کرده باشد و به دنبال آن باعث فرسودگی کامل فضا شود. ما در بافت فرسوده در چنین وضعیتی قرار گرفتیم که فرسودگی در هر دو عنصر، کالبد و فعالیت نفوذ وکار را مشکل کرده است.

تدوین چشم انداز و سیاستگذاری برای آن، هماهنگی بازیگران و تخصیص ظرفیت نهادی، وابسته به گفتمان غالبی است که در جامعه وجود دارد. هر فضای تولید شده، حاصل مفهوم پردازی کنشگران آن است.

از شکل گیری جریان انقلاب اسلامی در ایران، حتی پیش از پیروزی، دال مرکزی گفتمان، مستضعفین است و جمهوری اسلامی با تکیه بر این دال مرکزی گفتمان خود را بازنمایی می کند. این گفتمان برای پاسخگویی به طرفداران خود نیازمند اتخاذ سیاست هایی است که بتواند پاسخگویی را مدنظر قرار دهد، بنابراین از دولت موقت مرحوم مهندس بازرگان تا دولت سیزدهم، بافت فرسوده نه به عنوان یک سکونتگاه و بخشی از شهر، بلکه به عنوان یک مشکل مطرح بوده و به رغم تاکید بر آن در گفتار، اما در عمل هیچ گاه دارای چشم انداز واحد و ظرفیت نهادی تخصیصی به آن نبوده است. برای مثال در دهه 1380 مقرر بود، سالانه 10درصد بافت فرسوده کشور نوسازی شود که اگر این مهم اتفاق می افتاد، باید بافت فرسوده ای در کشور وجود نمی داشت. در پاسخگویی به نیاز مسکن در دولت های سیزده گانه، اولویت اساسی با زمین شهری آزاد و رهاست، زمینی که می تواند با مالکیت، مدیریت و واگذاری آن، خود را به عنوان منجی حل مشکل مسکن برای حاملان ایدئولوژی غالب معرفی کند. از این رو به رغم تمامی سیاستگذاری های انجام شده، بافت فرسوده به عنوان یک مشکل شهری که اظهار تاسف همه را از دولتمرد، مدیر شهری و شهروند و دانشگاهی را به همراه دارد، باقی مانده است.

این نکته اساسی وجود دارد که واگذاری و ساخت خانه در زمین خالی به مراتب آسان تر است. یک کار بنیادی در بافت فرسوده نیازمند زمان است که از حوصله خارج است و سیاسیون معمولا کاری را در اولویت قرار می دهند که در طول زمان کوتاه، سایه خود را نشان دهد.

دخالت در بافت فرسوده با چشم انداز مشخص (سیاست های کلی نظام) سایه انداز نیست، سیاستگذاری یکپارچه ندارد (چون بهترین مکان برای چانه زنی است)، الان متولی بافت فرسوده کیست؟ شرکت بازآفرینی، شهرداری، نهادهای خدمات رسان، فرمان هدایت در دست کیست؟ همین امر سبب کوتاهی در خدمات رسانی شده است. 10 درصد نوسازی در هرسال بر عهده کدام نهاد بوده است؟ و در نهایت باید قبول کنیم دخالت در بافت فرسوده هزینه دارد. اگر امروز از یک کارشناس شهری بپرسیم، تحقق کالبدی طرح تفصیلی فلان شهر کهن چه میزان است، خواهد گفت پایین است، اما وقتی در عمل بررسی می کنیم، ملاحظه می شود، تحقق طرح تفصیلی برای نمونه در بافت های جدید و الحاقی نزدیک 100 درصد و در بافت های پر،  از جمله بافت فرسوده نزدیک به زیر 10 درصد است. چرا؟ مشخص است، دخالت در بافت فرسوده یعنی اینکه آموزش و پرورش لکه آموزشی را باید تملک کند و تبدیل به فضای آموزشی کند، تربیت بدنی لکه ورزشی، ارشاد لکه فرهنگی، شهرداری فضای سبز و معابر و...، آیا این تملک ها فرمان واحد نمی خواهد؟ این همان گفتمان غالب است که این مشکل را با واگذاری زمین در حاشیه، خارج از محدوده و شهر جدید جست وجو می کند. رشد شهر در گذر زمان امر بدیهی است، اما اگر بخواهد واژه توسعه پایدار را با خود همراه داشته باشد، موضوع متفاوت خواهد بود.  این دیدگاه باید برای بافت فرسوده کشور ابتدا مشخص شود. بافت فرسوده نیازمند نگاه حاکمیتی است. بافت فرسوده، نیازمند خدمات است تا خود را بازتنظیم و بازتصحیح کند. این بازتنظیمی و بازتصحیحی توسط محیط سیستم از آن گرفته شده است. اگر شما به کارنامه عملکردی نگاهی بیندازید، سیستم در حال تولید سند است. هنوز ستاد بازآفرینی وسند بازآفرینی تولید می کنیم. هنوز در اینکه شاخص های سه گانه تشخیص بافت فرسوده کارآ بودند یا خیر بحث می شود. اما به همان سرعت شهر در اراضی پیرامون رشد پیدا می کند. من در پایان این نکته را می گویم که در دهه 1390 بیش از 60 درصد ساخت وساز شهری در نقاط شهری روی اراضی توسعه شهری و حدود 40 درصد در تخریب ونوسازی شکل گرفته بود. در تهران به دلیل نبود یا مقیدات در توسعه جدید بیش از 60درصد ساخت وساز در تخریب ونوسازی بوده است. اگر رقم نوسازی بافت فرسوده در تهران بالاتر از سایر نقاط شهری است، شاید دلیل آن نبود زمین خالی برای الحاق یا توسعه باشد.