نشریه امنیت اقتصادی
سال چهارم شماره 11 (پیاپی 35، بهمن 1395)

در هر سیستمی برای رسیدن به اهداف، نیازمند سیاست‌گذاری و تدوین نقشه راه یا همان برنامه‌ریزی هستیم. در مباحث اقتصادی با توجه به محدودیت منابع، برنامه‌های مرتبط با رشد اقتصای اولویت‌بندی می‌شوند، یعنی زمان و مکان اجرای برنامه‌ها تعیین و منابع لازم برای اجرای آنها در نظر گرفته می‌شود. ازاین رو، داشتن برنامه یک ساله برای اجرای سیاست‌های اقتصادی ضروری است. داشتن برنامه عملیاتی مدون، مدیریت منابع و مصارف و سیاست‌گذاری، تعهد در انضباط مالی بودجه، تدوین سیستم پویای پایش عملکرد از جمله الزام های بودجه ریزی در کشور به شمار می آیند. انتقال از بودجه‌ریزی سنتی به بودجه‌ریزی عملیاتی، تقویت سیستم نظارت بر اجرای قانون بودجه توسط دستگاه‌ها، ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها برحسب بودجه‌های تخصیص داده شده، انتقال به سیستم دولتی کوچک با وابستگی اندک به بودجه و کاهش وابستگی بودجه به منابع درآمدی ناپایدار و حرکت به سمت بودجه پایدار برای نظام بودجه ریزی کشور توصیه می شود.

بودجه، برنامه‌ریزی اقتصادی دولت در طول یک سال و سند مالی آن برای تعیین منابع و مصارف سالانه است. لایحه پیشنهادی دولت برای بودجه سال 1396 نشان می‌دهد، دولت قصد اجرای سیاست‌های انبساطی و انقباضی را در سال 1396 ندارد. ازاین‌رور، هزینه‌های خود را به‌اندازه تورم پیش‌بینی شده، افزایش داده است. در لایحه پیشنهادی، دولت هزینه‌های جاری خود را بیشتر از درآمدهای جاری افزایش داده که این موضوع باعث افزایش شدید کسری عملیاتی دولت شده است. با توجه به انتظار دولت از افزایش درآمدهای نفتی، دولت در نظر دارد کسری بودجه خود را از مازاد تراز سرمایه‌ای و درآمد حاصل از فروش نفت تامین کند که باعث افزایش سهم نفت در بودجه شده است. این سیاست، آسیب‌پذیری اقتصاد را در برابر شوک‌های خارجی افزایش می‌دهد. ازاین‌رو، لازم است بودجه عمرانی برای اتمام طرح‌های نیمه‌تمام تصویب شود، بودجه به نحوی تنظیم شود که از ایجاد بدهی برای نسل‌های آتی ممانعت کند، ارقام بودجه در حد عملیاتی آن مورد تصویب قرار گیرد و تصویب آن با رویکرد بلندمدت باشد.

به‌ دلیل رکود حاکم بر بدنه اقتصاد کشور و همچنین عدم پایبندی آمریکا به توافق هسته‌ای، جهت‌گیری ضعیف سیاست‌های اقتصادی دولت با رویکرد اقتصاد مقاومتی، تهدیدی جدی برای برقراری امنیت اقتصادی کشور به‌ شمار می‌آید. با وجود اهمیت موضوع، بررسی تناسب لایحه بودجه سال 1396، گویای ادامه همان شیوه بودجه‌ریزی سال‌های پیشین و همسویی اندک آن با اهداف سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است. در این بین، مدیریت کارآمد درآمدهای نفتی و افزایش سالانه‌ سهم صندوق توسعه ملی، پرداخت یارانه‌ به بخش تولید، تعیین سهم بخش‌های اقتصادی از منابع حاصل از هدفمندسازی یارانه‌ها، اصلاح ساختار نظام مالیاتی، گسترش پایه مالیاتی، کاهش اثرپذیری بودجه از اهداف سیاسی و... به تطابق بیشتر لایحه بودجه 1396 با اهداف اقتصاد مقاومتی می‌انجامد.

نحوه بودجه ریزی و تعیین اهداف مخارج و منابع آن تاثیر بسزایی بر بخش تولید دارد. مفاد لایحه بودجه 1396، حکایت از انبساطی بودن آن دارد، در حالی که تحقق کامل منابع آن در معرض تردید بوده و ایراد بیش برآوردی بر آن وارد است. در مورد سیاست های تامین مالی دولت نیز برخی ایرادها وارد است. از جمله مهم ترین مواردی که به اهتمام بیشتر دولت و مجلس هنگام تصویب نهایی بودجه 1396 نیاز دارد، می توان به: ایجاد شفافیت بیشتر در جزییات احکام بودجه 1396 در خصوص نحوه تخصیص اعتبارات به بخش تولید، به ویژه نحوه هزینه کرد منابع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها و تسهیلات مالی خارجی اشاره کرد.

افزایش درآمدهای مالیاتی در بودجه، مهم‌ترین راه کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و در نتیجه، تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی است. در لایحه بودجه سال 1396، درآمدهای مالیاتی با 6/8 درصد افزایش نسبت به قانون بودجه سال 1395، به 3/1127 هزار میلیارد ریال رسیده است. همچنین نسبت درآمدهای مالیاتی به منابع بودجه عمومی و هزینه‌های جاری دولت نسبت به سال 1395 کاهش یافته است. تحقق درآمدهای مالیاتی لایحه بودجه 1396 و افزایش نسبت درآمدهای مالیاتی به منابع بودجه عمومی و هزینه‌های جاری دولت، از طریق اجرای کامل طرح جامع مالیاتی، کاهش معافیت‌های مالیاتی و ترویج فرهنگ پرداخت مالیات، امکان‌پذیر است.

در سال‌های اخیر، فروش سهام و خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی به یکی از روش‌های تامین منابع بودجه کشور تبدیل شده و در لوایح بودجه ارایه شده از سوی دولت، مبالغی برای منابع حاصل از واگذاری‌های شرکت‌های دولتی پیش‌بینی شده است. در لایحه بودجه 1396 نیز مجموع منابع ردیف‌های بودجه‌ای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، یک‌صد هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده که در مقایسه با سال گذشته، به میزان 40 درصد کاهش یافته که این کاهش، رقم بالایی است. می‌توان این کاهش در لایحه بودجه سال آتی را به محقق نشدن اهداف بودجه‌ای خصوصی‌سازی در سال 1395 و از‌این‌رو، واقع‌بینی دولت در جهت انضباط مالی نسبت داد. به نظر می‌رسد توجه عمده دولت در تامین اهداف درآمدی در این زمینه، بر واگذاری‌های جدید معطوف خواهد بود، ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود، برای افزایش جذابیت شرکت‌های موجود در فهرست واگذاری سال آینده، دولت و سازمان خصوصی‌سازی به کشش بازار سهام، زمان و نحوه عرضه سهام شرکت‌های یاد شده توجه کنند.

کسری بودجه می‌تواند در بلندمدت معضلات متعدد اقتصادی و غیراقتصادی را از جمله عدم تامین مالی پروژه‌های عمرانی و نهادینه شدن بی‌انضباطی مالی و پولی در دولت، به ‌همراه داشته باشد. بیش‌برآورد منابع مالی بودجه یکی از عمده‌ترین دلایل بروز کسری بودجه برای دولت‌های ایران است. با توجه به داده‌های مندرج در لایحه بودجه سال 1396، درآمدهای مالیاتی، درآمد نفتی و منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی و منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی به ‌ترتیب عمده‌ترین منابع مالی بودجه دولت در سال آتی هستند. بنابر یافته‌های این مطالعه باید گفت، همچنان خطای برآورد منابع مالی در لایحه بودجه سال آتی به‌وضوح مشاهده می‌شود. برای تقلیل یا برطرف کردن کسری بودجه دولت می‌توان به تحقق منابع مالی دولت توجه بیشتری کرد و راه‌های توسعه این بخش بودجه از جمله توسعه پایه مالیاتی را با مدیریت دقیق مالی در نظر گرفت.

قیمت نفت و تعیین میزان درآمدهای نفتی در بودجه دولت، از مسایل مهمی است که هر سال توجه کارشناسان را به خود جلب می‌کند. در لایحه بودجه سال 1396، قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی حدود 55 دلار و منابع ناشی از صادرات نفت خام و میعانات حدود 5/2 میلیون بشکه در روز فرض شده است. سهم وابستگی بودجه دولت نیز از 5/25 درصد در سال 1395 به 8/35 درصد در سال 1396 افزایش یافته است. با توجه به پیش‌بینی‌های بین‌المللی، قیمت 50 دلار برای نفت منطقی‌تر به نظر می‌آید. ضمن اینکه افزایش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی می‌تواند وابستگی ساختاری اقتصاد را به نفت تشدید کند که در این بین، توجه به راهکارهای کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی باید مورد توجه قرار گیرد.

یکی از بحث برانگیزترین سیاست‌های دولت در سند لایحه بودجه که همواره به‌ دقت مورد بررسی کارشناسانه و تحلیلی قرار می‌گیرد، سیاست‌های ارزی است. در این زمینه، تعیین نرخ ارز در لایحه بودجه به‌عنوان مهم‌ترین متغیر سیاست‌گذاری ارزی و حتی سیاست‌های پولی و مالی دولت، بسیار مهم خواهد بود. بررسی لایحه بودجه سال 1396 بیان‌کننده آن است که دولت مانند سال‌های گذشته به افزایش نرخ ارز رسمی در این سند اقدام کرده است. اگرچه، به‌کارگیری این سیاست می‌تواند از محل افزایش درآمدهای دولت تبعات مثبتی را به همراه داشته باشد، با وجود این، با توجه به ساختار اقتصادی کشور، توصیه می‌شود که هنگام تعیین نرخ ارز و به‌طور کلی اتخاذ سیاست‌های ارزی کشور به موضوع‌های 1- به‌کارگیری قواعد مالی مناسب در زمان بودجه‌ریزی، 2- احتیاط در تثبیت نرخ ارز در سند بودجه، 3- مدیریت دارایی‌های ارزی کشور و
4- توجه به پیش‌شرط‌های لازم برای اجرای موفق سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز، توجه کافی شود.

در لایحه بودجه سال 1396، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی 20 درصد تعیین شده است که این موضوع، نشان از عدم پایبندی به اساسنامه صندوق و اسناد بالادستی دارد، زیرا براساس برنامه ششم توسعه، این سهم باید در سال اول برنامه حداقل 30 درصد باشد. همچنین در این لایحه، بند‌هایی در ارتباط با مصرف منابع صندوق آمده است که بررسی آنها نشان می‌دهد، برخی از این بندها ضمن تضعیف اختیارات هیات‌امنا و هیات‌مدیره صندوق (به‌عنوان تنها مرجع صاحب صلاحیت برای تصمیم‌گیری در مورد منابع صندوق توسعه ملی)، با اسناد بالادستی کشور نیز مغایرت‌هایی دارند. از‌این‌رو، پیشنهاد می‌شود، برای تحقق اهداف صندوق توسعه ملی، مواردی مانند دایمی شدن اساسنامه صندوق توسعه ملی و پایبندی به آن، مدیریت مستقل صندوق توسعه ملی و استقلال مصارف صندوق از تکالیف بودجه‌ای و تخصیص منابع به بخش‌های خصوصی ارزش‌آفرین، در دستور کار قرار گیرد.

اعتبارات هزینه‌ای دولت در سال 1395 نزدیک به سه‌چهارم جمع مصارف عمومی دولت را به خود اختصاص داده است، اما در این بین، بخش‌های امور قضایی، اقتصادی، مسکن و عمران شهری و روستایی، محیط ‌زیست، فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری نسبت به بقیه امور هزینه کمتری را به خود اختصاص داده‌اند. در بین سایر بخش‌ها، امور دفاعی و امنیتی، امور مسکن، عمران شهری و روستایی و فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری از رشد ناکافی برخوردار بوده‌اند که می‌توانند کاهش امنیت اقتصادی و ملی را در پی داشته باشند، ازاین‌رو، افزایش توجه به امور محیط زیست، سرمایه‌گذاری در امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری، افزایش هزینه در امور مسکن، عمران شهری و روستایی، افزایش هزینه‌های دفاعی و امنیتی در راستای افزایش امنیت ملی و اقتصادی توصیه می‌شود.

با وجود گذشت بیش از شش سال از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها همچنان دستیابی به اهداف تعیین شده در آن مغفول مانده است. به نحوی که اجرای این قانون تبعاتی مانند کسری بودجه دولت، تورم، پرداخت نکردن سهم بخش‌های تولید، اشتغال و سلامت از محل درآمدهای حاصل از اجرای آن را به همراه داشته است. عدم شناخت دقیق گروه‌های هدف و پرداخت یکسان آن، موجب صرف منابع عظیم درآمدی و نادیده گرفتن سهم بخش تولید شده است. عدم تفکیک سهم بخش‌های مختلف از محل درآمدهای اجرای این قانون در قوانین بودجه سال‌های اخیر زمینه سلیقه‌ای عمل کردن افراد را فراهم کرده است که این موضوع در لایحه بودجه 1396 نیز مشاهده می‌شود. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود، در بودجه سال 1396 الزام عملی در حذف دهک‌های بالای درآمدی و پرداخت سهم بخش تولید، اشتغال و سلامت از محل اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها  مد نظر قرار گیرد.

در لایحه بودجه سال 1396 دو موضوع بر بحث اشتغال تاثیرگذار است؛ نخست، اعتباراتی که به صورت مستقیم با اشتغال ارتباط دارد. این اعتبارات در مجموع، به لحاظ ظاهری از سال گذشته بیشتر است، زیرا در لایحه 1396 مبلغ قابل توجهی به میزان 1000 میلیارد تومان تعریف شده است که در قانون بودجه سال 1395 مشاهده نمی‌شد. دومین موضوع مرتبط با بحث اشتغال، بودجه عمرانی بوده که با توجه به تجربه سال‌های گذشته و عملکرد هفت‌ماهه 1395، با وجود اجرای برجام، تحقق کامل آن دور از انتظار است. برای افزایش اشتغال در کشور، توجه به مواردی مانند تدوین استراتژی بلندمدت، افزایش ‌آموزش فنی و حرفه‌ای، اهتمام به توسعه صنایع دستی و تحقق کامل اعتبارات هزینه‌های عمرانی توصیه می‌شود.

یکی از ملزومات اولیه و پیش نیازهای اصلی برای قرار گرفتن در مسیر توسعه، تامین و تخصیص سرمایه و منابع مالی به شکل مطلوب است که در این بین، نقش و جایگاه نهادها و موسسه‌های مالی اهمیت بسیار زیادی دارد که به نوعی در تجهیز، تامین و گردآوری سرمایه و منابع مالی از یک سو و تخصیص و توزیع مطلوب آن از سوی دیگر، موثرند. در همین راستا، برنامه ریزی هایی که در خصوص شبکه بانکی در قالب لایحه بودجه یا قوانین پولی و بانکی کشور انجام می شود، اهمیت زیادی دارد. برای افزایش کارآیی نظام بانکی در رشد اقتصادی کشور، به‌کارگیری استانداردهای روز بانکداری دنیا در شبکه بانکی کشور، توجه به اصلاحات نهادی و ایجاد زیرساخت‌های لازم برای بهبود محیط نهادی و قانونی، ارزیابی مستمر بانک‌ها، استقرار نظام حاکمیت شرکتی در بانک‌ها، توسعه فعالیت‌های نظارتی بانک، توانمندسازی بانک‌ها در راستای کاهش مطالبات معوق و وصول آنها، تسویه بدهی‌های دولت به بانک‌ها، افزایش سرمایه بانک‌های دولتی و افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک ها، پیشنهاد می شود.

روش تادیه بدهی‌های دولت، از محل انتشار اوراق مالی اسلامی (اوراق بدهی) که از قانون بودجه سال 1395، مورد توجه ویژه‌ای قرار گرفت، در لایحه بودجه سال 1396 نیز از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است و راهکار غیرتورمی مناسبی برای پرداخت بدهی‌های دولت به شمار می‌آید، اما باید انتشار اوراق یادشده، با تهیه یک برنامه اصولی، برای تعیین زمان سررسید و میزان انتشار آنها همراه باشد. توجه به انتشار اوراق بدهی فاقد سررسید، تعیین نرخ سود منطقی برای اوراق، نحوه رسیدگی به مطالبات بخش دولتی در انتشار اوراق تسویه خزانه، چگونگی فروش اوراق مالی و توجه به نوع منابع بازپرداخت اوراق بدهی در لایحه پیشنهادی توصیه می‌شود.

اعتبارات بخش مسکن در لایحه بودجه شامل اعتبار یارانه ای، اعتبار برنامه های تامین مسکن و اعتبار برنامه‌های فصل مسکن است. اعتبارات یارانه ای مسکن مهر در لایحه بودجه نسبت به سال جاری 50 درصد کاهش یافته است، اعتبار برنامه های تامین مسکن ایثارگران و نیازمندان حدود 25 درصد افزایش نشان می دهد، اما اعتبار برنامه های فصل مسکن که به‌طور عمده مربوط به ارتقای فنی و کیفی مسکن در کشور هستند، با کاهش 54 درصدی مواجه شده اند. با توجه به کاهش اعتبارات مسکن مهر، تلاش برای تحقق حداکثری اعتبارات در نظر گرفته شده ضروری به نظر می رسد، زیرا در غیر این صورت، مشکلات رفاهی و زیرساختی این پروژه ها می تواند زمینه نارضایتی فراگیری را ایجاد کند. همچنین با توجه به در نظر نگرفتن اعتبار مشخص برای طرح مسکن اجتماعی، تخصیص مناسب و هدفمند اعتبارات برنامه تامین مسکن نیازمندان ضروری به نظر می رسد و می تواند بخشی از کمبودهای ناشی از آغاز نشدن این طرح را نیز پوشش دهد.

تحریم‌ها و برجام به‌طور مستقیم از طریق ایجاد نوسان در درآمدهای نفتی کشور، بودجه دولت را تحت تاثیر قرار داده‌اند و علاوه بر آن، از طریق مسیرهای غیرمستقیم 1- رشد اقتصادی و درآمدهای مالیاتی دولت،
2- تورم و رشد هزینه‌های دولت و 3- نااطمینانی و تضعیف قابلیت پیش‌بینی و برنامه‌ریزی در بودجه، شرایط مالی دولت را متاثر ساخته‌اند. در سال 1396، انتظار می‌رود که محتمل‌ترین سناریو در زمینه اجرای برجام به شکل تشدید تحریم‌های غیرهسته‌ای آمریکا به‌رغم ادامه پایبندی طرفین به برجام باشد. پیشنهاد می‌شود، از طریق مواردی مانند آمادگی برای مقابله با تشدید تحریم‌های غیرهسته‌ای آمریکا، تلاش برای مقابله با شکل‌گیری اجماع مجدد جهانی علیه جمهوری اسلامی ایران، تلاش برای گسترش پایه مالیاتی و کنترل هزینه‌های جاری دولت، از تاثیرپذیری منفی بودجه دولت و اقتصاد کشور در سناریوی مورد اشاره کاسته شود.