نشریه امنیت اقتصادی
سال سوم شماره 12 (پیاپی 24، اسفند 1394)

بودجه به عنوان سند مالی دولت، برنامه‌های اقتصادی کشور را برای یک سال نشان می‌دهد. لایحه پیشنهادی دولت برای بودجه سال 1395 نشان می‌دهد، دولت درصدد اجرای سیاست انبساطی برای ایجاد رشد اقتصادی است. برای این منظور، دولت هزینه‌های جاری را بیش از درآمد جاری و تورم پیش‌بینی شده در لایحه بودجه افزایش داده است. به همین دلیل هزینه‌های جاری دولت در مقابل درآمدهای جاری آن دارای کسری بودجه خواهد بود. دولت در نظر دارد کسری یادشده را از طریق فروش دارایی‌های سرمایه‌ای و دارایی‌های مالی تامین کند. باید توجه داشت این اقدام علاوه‌بر هزینه کردن سرمایه نسل‌های آتی و ایجاد بدهی برای آنها، تبعات زیان‌باری برای اقتصاد به همراه خواهد داشت. این در حالی است که ابهام های زیادی در امکان برآورده شدن منابع پیش‌بینی شده در لایحه بودجه وجود دارد. براساس این، لازم است نمایندگان مجلس در تصویب ارقام پیشنهادی ملاحظات لازم را در نظر داشته باشند تا مانع بروز کسری بودجه، ایجاد بدهی برای نسل‌های آتی، اجرای سیاست‌های تبلیغاتی توسط دولت و... شوند و بودجه سال 1395 را در راستای سیاست‌های بلندمدت به تصویب برسانند.

رویکرد اقتصاد مقاومتی حداقل‌سازی آثار و تبعات منفی انواع هجوم‌های داخلی و خارجی و دستیابی به رشد و توسعه پایدار اقتصادی کشور است. در این بین، تناسب لایحه بودجه 1395 با اهداف و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی را می‌توان یکی از مهم‌ترین راهکار‌های سیاستی دولت دانست. اهمیت این موضوع از این حیث دوچندان است که در شرایط دستیابی به توافق هسته‌ای، عدم اتخاذ صحیح سیاست‌های اقتصادی دولت تهدیدی جدی برای تحقق رشد و توسعه پایدار و برقراری امنیت اقتصادی کشور به شمار می‌آید. بررسی تناسب لایحه بودجه سال 1395 با اهداف سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، گویای تطابق اندک با رویکرد اقتصاد مقاومتی است. در این بین، اعطای یارانه‌ به بخش تولید، ممانعت از افزایش نرخ ارز، گسترش پایه مالیاتی، کاهش معافیت‌های مالیاتی و... به تطابق بیشتر لایحه بودجه 1395 با اهداف اقتصاد مقاومتی می‌انجامد.

بررسی لایحه بودجه 1395 حول موضوع تولیدمحوری حکایت از آن دارد که به رغم اینکه بخش تولید کشور در یک سال اخیر با چالش‌های جدی مواجه بوده، اما دولت برنامه‌ریزی و رویکرد مشخص و هدفمندی را برای حل مشکلات این بخش در نظر نگرفته است که این مساله می‌تواند به تشدید و تعمیق وضعیت رکودی در بخش‌های تولیدی کشور منجر شود. از جمله مهم ترین مواردی که نیازمند اهتمام بیشتر دولت و مجلس در هنگام تصویب نهایی بودجه 1395 بوده، ایجاد شفافیت بیشتر در جزییات احکام بودجه 1395 در خصوص نحوه تخصیص اعتبارات به بخش تولید، به ویژه نحوه هزینه کرد منابع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها در این بخش است.

بدون تردید، درآمدهای مالیاتی یکی از مهم ترین اجزای درآمدی دولت در بودجه سالانه است. افزایش درآمدهای مالیاتی، کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و در نتیجه، تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی را به دنبال خواهد داشت. در لایحه بودجه سال 1395، درآمدهای مالیاتی با 4/14 درصد افزایش نسبت به قانون بودجه سال 1394 به 2/1011 هزار میلیارد ریال می‌رسد. تحقق این میزان از درآمدهای مالیاتی، از طریق گسترش پایه‌های مالیاتی، جلوگیری از فرار مالیاتی، هدفمند کردن معافیت های مالیاتی و شفاف سازی اطلاعات، امکان‌پذیر است.

بررسی مبالغ پیش‌بینی شده برای منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در قالب خصوصی‌سازی در لایحه بودجه سال 1395 و مقایسه آن با عملکرد سال‌های گذشته نشان می‌دهد که منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، نسبت به قانون بودجه سال گذشته از کاهشی 21 درصدی برخوردار بوده و همچنین میزان مطالبات حاصل از واگذاری‌های سال‌های گذشته (که مهم‌ترین منبع تامین این مبلغ به شمار می‌رود)، در حال کاهش است. ازاین‌رو، برای تحقق منابع مالی در نظر گرفته ‌شده در لایحه بودجه، لازم است برخلاف دو سال گذشته، واگذاری‌های جدیدی در سال آتی انجام گیرد تا ضمن دستیابی به اهداف خصوصی‌سازی، تکلیف واریز به حساب درآمد عمومی تحقق یابد.

عدم توازن بین دریافتی‌ها و پرداختی‌های دولت به کسری بودجه منتهی می‌شود که در بلندمدت می‌تواند به عامل بسیاری از مشکلات اقتصادی از جمله ناتمام ماندن بسیاری از پروژه‌های عمرانی تبدیل شود. تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد که بیش‌برآورد منابع در لوایح بودجه دولت عمده‌ترین دلیل بروز کسری بودجه بوده است. منابع بودجه عمده دولت به ‌ترتیب درآمدهای مالیاتی، درآمد نفتی و در نهایت، منابع حاصل از فروش اسناد خزانه اسلامی و اوراق مشارکت و صکوک اجاره هستند. متن حاضر با توجه به عملکرد سال‌های گذشته و همچنین وضعیت احتمالی اقتصاد کشورمان در سال آتی، به میزان احتمال تحقق درآمدهای یادشده پرداخته است. بنابر یافته‌های این مطالعه باید گفت، همچنان خطای برآورد منابع مالی در لایحه بودجه سال آتی مشهود است.

وابستگی اقتصاد کشور به درآمدهای نفتی تبعات زیان‌باری را در کوتاه‌مدت و بلندمدت ایجاد می‌کند که بروز کسری بودجه، کاهش فعالیت‌های عمرانی و تعمیق بیشتر رکود اقتصادی به همراه کاهش عرضه ارز و احتمال افزایش نرخ ارز از جمله مهم‌ترین آنها به شمار می‌آیند. با توجه به تداوم وضعیت متزلزل قیمت‌های جهانی نفت، پیشنهاد می‌شود تا در بودجه سال 1395 نهایت دقت در انضباط بودجه‌ای صورت گیرد. ضمن اینکه افزایش درآمدهای غیرنفتی از طریق حذف معافیت‌های مالیاتی گسترده موجود نیز می‌تواند در دستور کار قرارگیرد. براساس واقعیت‌های موجود بازار نفت و لحاظ درصد خطای احتمالی،‌ منطقی است که قیمت نفت برای سال آینده بین 25 تا 30 دلار در نظر گرفته شود.

طرح‌های عمرانی از ملزومات اساسی رشد و توسعه پایدار کشور به شمار می‌آیند، روال ناکارآمد تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی، بدون تناسب با ظرفیت‌های مالی و اجرایی، حجم عظیمی از پروژه‌های ناتمام و بعضا متوقف را بر اقتصاد ملی تحمیل کرده است. یکی از مولفه‌های اصلی این روند خسارت‌بار، سیطره سایه سنگین ادوار سیاسی بر طرح‌های عمرانی در قوانین بودجه است. در این راستا باید نهادهای مسوول با نظارت بر مطالعات توجیهی- فنی، مانع تعریف و تصویب طرح‌های عمرانی فاقد توجیه اقتصادی – اجتماعی و خارج از توان اجرایی و مالی دولت شوند، به‌خصوص در زمان‌هایی که نزدیک انتخابات ریاست‌جمهوری یا مجلس است.

در لایحه بودجه سال 1395 کشور، دولت به منظور جبران کاهش درآمدهای ارزی، نرخ تسعیر ارز را افزایش داده است. هرچند این افزایش روند کندتری نسبت به سال‌های قبل دارد، اما شاهد افزایش آن در لایحه بودجه سال آتی هستیم. وابستگی درآمدهای دولت به نرخ ارز و عدم استقلال بانک مرکزی در تعیین این نرخ باعث شده هر سال شاهد روند رو به رشد نرخ ارز باشیم. از آنجا که تولید کشور وابسته به واردات کالاست، این بخش نیز نمی‌تواند از رکود خارج شود و در نتیجه، شاهد استمرار تورم و کاهش سرمایه‌گذاری در کشور خواهیم بود. ازاین رو، پیشنهاد می‌شود به منظور جلوگیری از سفته‌بازی و تزریق پول و در نتیجه، افزایش پایه پولی و تورم، از طریق کنترل هزینه‌های دولت و حذف هزینه‌های غیرضروری از کسری بودجه جلوگیری شود. همچنین تعیین نرخ ارز جزء وظایف بانک مرکزی تعریف شود و وابستگی بودجه کشور به ارز حتی‌المقدور کاهش یابد.

بررسی منابع و مصارف صندوق توسعه ملی در سال‌های گذشته نشان از انحراف عملکرد این صندوق از اساسنامه دارد. کاهش سهم صندوق توسعه ملی در قانون بودجه سال 1394 و اختصاص منابع به بخش‌های غیرخصوصی نمونه‌ای از این انحرافات است. در لایحه بودجه سال 1395 نیز سهم صندوق توسعه ملی از درآمد‌های نفت و گاز به 20 درصد کاهش یافته و بخشی از منابع به طرح‌هایی اختصاص پیدا کرده که با اساسنامه صندوق در تضاد است. از‌این‌رو، برای جلوگیری از این انحرافات، اتخاذ رویکرد‌های اقتصادی در زمینه منابع صندوق توسعه ملی با هدف خلق درآمد برای نسل‌های آینده و همچنین دایمی کردن اساسنامه صندوق و اداره مستقل آن اجتناب‌ناپذیر است.

اعتبارات هزینه‌ای بودجه، موجبات اعمال حاکمیت دولت را فراهم می‌آورد و در راستای وظایف حاکمیتی است. اعتبارات هزینه‌ای دولت در سال 1395 نزدیک به سه‌چهارم جمع مصارف عمومی دولت را به خود اختصاص داده، اما در این بین برخی از بخش‌های آن مورد توجه کافی قرار نگرفته‌ است. بخش‌هایی مانند امور خدمات عمومی، قضایی، اقتصادی، مسکن و عمران شهری و روستایی، محیط ‌زیست، فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری نسبت به بقیه امور هزینه کمتری را به خود اختصاص داده‌اند. در بین سایر بخش‌ها، امور دفاعی و امنیتی و امور سلامت از رشد ناکافی برخوردار بوده‌اند که می‌توانند کاهش امنیت اقتصادی و ملی را در پی داشته باشند، ازاین رو، تغییراتی در راستای بهبود لایحه بودجه 1395 توصیه شده است.

آمار منتشر شده از عملکرد طرح هدفمندسازی یارانه ها در سال 1394 نشان دهنده فراتر بودن پرداخت های نقدی از میزان مصوب، کاهش قابل توجه سهم بخش سلامت و تخصیص نیافتن سهم اشتغال جوانان و یارانه مسکن است، هرچند نمی توان از نکات مثبتی مانند کاهش کسری طرح و تخصیص سهم بخش تولید و بهینه سازی مصرف انرژی  غافل بود. در لایحه بودجه جزییات مصارف طرح هدفمندسازی یارانه ها ارایه نشده است، اما در صورت ادامه وضعیت موجود و عدم کاهش قابل توجه تعداد دریافت کنندگان یارانه، در سال 1395 نیز یارانه نقدی بخش عمده منابع طرح هدفمندسازی یارانه ها را مصرف می کند و سهم سایر بخش ها مانند سلامت و تولید محدود خواهد بود.

در لایحه بودجه سال 1395 دو موضوع بر بحث اشتغال تاثیرگذار است؛ نخست، اعتباراتی که به صورت مستقیم با اشتغال ارتباط دارد. این اعتبارات در مجموع، از سال گذشته کمتر است، مبلغ قابل توجهی که در قانون بودجه سال 1394 به میزان 40000 میلیارد ریال وجود داشت در لایحه بودجه سال 1395 مشاهده نمی‌شود. دومین موضوع مرتبط با بحث اشتغال، بودجه عمرانی بوده که با توجه به تجارب سال گذشته تحقق کامل آن دور از انتظار است. برای افزایش اشتغال در کشور، توجه به مواردی مانند افزایش ‌آموزش فنی و حرفه‌ای، اهتمام به صنایع دستی و تحقق کامل اعتبارات هزینه‌های عمرانی توصیه می‌شود.

یکی از ملزومات اولیه و پیش نیازهای اصلی برای قرار گرفتن در مسیر توسعه، تامین و تخصیص سرمایه و منابع مالی به شکل مطلوب است که در این بین، نقش و جایگاه نهادها و موسسه‌های مالی اهمیت بسیار زیادی دارد که به نوعی در تجهیز، تامین و گردآوری سرمایه و منابع مالی از یک سو و تخصیص و توزیع مطلوب آن از سوی دیگر، موثرند.
در همین راستا برنامه ریزی هایی که در خصوص شبکه بانکی در قالب لایحه بودجه یا قوانین پولی و بانکی کشور انجام می شود، اهمیت زیادی دارد. برای افزایش کارآیی نظام بانکی در رشد اقتصادی کشور، رعایت استانداردهای حاکمیت شرکتی، تقویت نظام کنترل های داخلی و درونی بانک ها، سازماندهی بانک های خصوصی توسط بانک مرکزی و... پیشنهاد می شود.