از آغاز نهضت مشروطه در کشور تلاش برای اداره ایران بر اساس یک قانون جامع و مانع آغاز گشت. روشنفکران و آزادیخواهان در عصر مشروطه مهمترین دلیل عقب افتادگی های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و... در ایران را بی قانونی می دانستند و از همین رو تلاش بسیاری داشتند تا شاه را ملزم به پذیرش حکمفرمایی قانون بر کشور کنند و در نهایت نیز با تشکیل مجلس شورای ملی بخشی از این آرزو محقق شد.

اما مسئله مشروطه مشروعه که تلاشی بود برای جلوگیری از انحراف قانون در کشور و ناکامی این تلاش سبب شد تا دوباره کشور روی موج بی قانونی قرار گیرد هیچ کدام از شاهان حتی پهلوی ها نیز به قوانین مصوب در مجلس توجه ای نداشتند و همچنان شاه ظل الله بود.