اندیشه انحصار تجارت توتون و تنباکو را نخستین بار محمدحسن خان اعتمادالسلطنه وزیر انطباعات ناصرالدین شاه مطرح کرد. وی در جمادی الآخر 1303 پیشنهادی در 9 فصل و با عنوان «قانون اداره انحصاریه تنباکو و توتون و متفرعات آن» به ناصرالدین شاه ارائه کرد که البته با بی توجهی شاه مواجه شد. یک سال بعد اعتمادالسلطنه در نامه دیگری که در 30 فصل تهیه شده بود، مساله دریافت مالیات از عایدات دخانیات را برای ازدیاد عواید کشور تنظیم کرد. با وجود آنکه ناصرالدین شاه قانون مذکور را تصویب کرد به سبب مخالفت علما و بی میلی امین السلطان صدر اعظم که به دستور شاه عهده دار اجرای آن بود هرگز تحقق نیافت.