حسین عظیمی در اواخر دهه 1360 نگرانی عمیقی از وضعیت اشتغال و آینده آن داشت و در کتاب «مدارهای توسعه نیافتگی در اقتصاد ایران» نوشت: «حجم بیکاری آشکار و پنهان جامعه در سال 1367 معادل 43 درصد از کل نیروی کار (یعنی 5.8 میلیون نفر) رسیده و بار تکفل حدودا در آن سال 6.7 نفر به ازای هر شاغل بوده و بدیهی است که تلفیق بازدهی پایین و بار تکفل بسیار سنگین، به ویژه در صورت همراه شدن با الگوی نامتعادل توزیع درآمد، به معنای ایجاد فقر، محرومیت و... است.» عظیمی پیش بینی می کرد که حجم نیروی کار کشور در سال 1390 به حدود 32 میلیون نفر برسد و بنابراین معتقد بود در دو دهه بعد از سال 1370 باید سالانه 848 هزار شغل جدید ایجاد شود تا در سال 1390 بیکاری در همان مقدار ثابت باقی بماند و برای رسیدن به حل مشکل بیکاری و تحقق اصل 43 قانون اساسی ایجاد 900 هزار شغل در سال ضروری بود. دغدغه ای که عظیمی داشت امروز نیز به همان قوت و بلکه شدیدتر پابرجاست و می توان روندهایی را نشان داد که می توانند به تشدید این وضعیت نیز منجر شوند و عواقب بسیار وخیم تری نیز خلق کنند. چرا این وضعیت هشدارآمیز پدید آمده است؟ جدول شماره 1 واقعیات مهم دیگری درباره اقتصاد ایران را نشان می دهد. داده های این جدول نشان می دهند که جمعیت شاغلان در فاصله 32 سال 2.15 برابر شده اند (یعنی 215 درصد رشد) اما مقایسه میزان رشد در بخش های مختلف بخش های دیگری از واقعیت را نشان می دهند. جدول شماره 2 که تغییرات در جدول شماره 1 ظرف مدت 32 سال را ارزیابی کرده، نشان می دهد که 94 درصد اشتغال ایجاد شده در این 32 سال در بخش های غیر از نفت و گاز، معدن، ارتباطات، آب و برق و گاز و خدمات مالی بوده است در حالی که بخش های کم اشتغالزا (نفت و گاز، معدن، ارتباطات، آب و برق و گاز و خدمات مالی) نرخ رشدهای بین 207 تا 510 درصد داشته اند. جدول 1 به وضوح نشان می دهد که بار تامین اشتغال کشور را نمی توان بر عهده بخش های کم اشتغالزای اقتصاد نهاد. این بخش ها ظرف 32 سال توانسته اند 779 هزار اشتغال مستقیم ایجاد کنند که به معنای 24 هزار شغل در هر سال است و میانگین اشتغال زایی بخش های پراشتغال نیز 343 هزار نفر در سال است. آمارهای بین المللی نیز نشان می دهند که بخش هایی نظیر نفت و گاز یا صنایع معدنی نه فقط در ایران بلکه در سراسر جهان صنایعی سرمایه بر و در همان حال کم اشتغالزا به حساب می آیند. نمودار شماره 1 میزان اشتغال در بزرگ ترین دارندگان صنایع فولاد در اروپا را نشان می دهد. یک بررسی مفصل و پیمایش از کارفرمایان در امریکا نشان می دهد کل بخش سنتی انرژی (بدون انرژی های تجدیدپذیر) و صنایع افزایش کارآمدی در بخش انرژی، جمعا اشتغال برای 6.7 میلیون امریکایی از میان 147 میلیون شاغل این کشور فراهم کرده اند که معادل 4.6 درصد از نیروی کار است. سازمان جهانی کار برآورد می کند که صنعت نفت در سراسر جهان 6 میلیون شغل به وجود آورده و به اندازه 10 برابر آن نیز مشاغل غیرمستقیم ایجاد کرده است. گزارش رسمی دولت کانادا نیز نشان می دهد کل بخش صنایع معدنی در این کشور 634 هزار شغل مستقیم و غیرمستقیم در سال 2017 را در بر می گیرند که شاغلان هر سه بخش استخراج بالادستی، پردازش اولیه و صنایع پایین دستی تولید فلزات و مواد معدنی حدود 426 هزار نفرند و به اندازه 50 درصد آنها نیز در صنایع پردازش پایین دستی شاغل هستند. صنایع معدنی همچنین در این سال در بخش های تولید تجهیزات، فناوری و عرضه خدمات به عنوان بخشی از اکوسیستم بخش معدن توانسته اند 208 هزار شغل ایجاد کنند.

می توان مجموع صنایع نفت و گاز، پتروشیمی و معادن کانی فلزی و غیرفلزی را صنایع استخراجی تلقی کرد. صنایعی نظیر برق حاصل از سوخت فسیلی و آب را هم به نوعی استخراجی فرض کرد. صنایع برق و آب نیز متکی به سرمایه گذاری های کلان و به صورت مستقیم یا غیرمستقیم تحت تاثیر استخراج ماده ای طبیعی (سوخت های فسیلی برای تولید برق و آب) هستند. جدول شماره 1 نشان می دهد که این صنایع هم کم اشتغالزا هستند. ارزیابی آمارها نشان می دهد که مشاغل غیرمستقیم حاصل از این صنایع نیز نمی تواند منبع قابل توجهی برای تامین اشتغال باشد کما اینکه آمار سازمان جهانی کار کل مشاغل غیرمستقیم ناشی از صنعت نفت در جهان را 60 میلیون نفر برآورد کرده است. نکته مهم این نیست که سیاستمداران بدانند اینگونه صنایع اشتغال زا نیستند و نمی توان تامین اشتغال کشور برای امروز و آینده را بر این صنایع بار کرد، بلکه مهم این است نسبت به ساز و کارهایی آگاه باشیم که مانع تغییر در ساختار کلان اولویت های سرمایه گذاری ملی و ایجاد اشتغال انبوه می شوند. اینجاست که پای اقتصاد سیاسی این گونه صنایع به شدت سرمایه بر، کم اشتغالزا و شدیدا درآمدزا به میان می آید. اما اصرار بر توسعه این نوع صنایع کم اشتغالزا و اغلب به شدت آلوده کننده، تحت تاثیر عوامل مهمی در اقتصاد سیاسی است.

یک. دولت های وابسته به درآمدهای انبوه نفتی یا مشتقات نفتی نظیر گاز و پتروشیمی که در طول تاریخ معاصر به کمک این گونه درآمدها قیمت های ارز را سرکوب کرده، رانت توزیع کرده اند، محبوبیت خریده و ثبات سیاسی و اجتماعی فراهم ساخته اند، و به همان میزان از ساختن دولت باظرفیت بازمانده اند و به نوعی در معمای فراوانی نفت و همزمان مصائب حکمرانی نفتی مانده اند و از سوی مردم و اپوزیسیون سیاسی به شدت تحت فشار برای کاهش (همان سرکوب) قیمت ارز، رونق دادن به کسب و کارهای بورژوازی تجاری و حامی پروری سیاسی هستند. از نظر ذهن سیاستگذار و ترجیحات نظام بروکراتیک مایلند از منافع بزرگ سرمایه گذاری ها و صاحبان صنایع استخراجی حمایت کنند. سیاستمداران به همین دلیل با افتخار و اولویت از طرح های بزرگ توسعه فولاد یا گسترش پتروشیمی سخن می گویند. این گونه طرح ها نقطه تعادلی برای بازی بین سیاسیون، صاحبان صنایع استخراجی (اعم از دولتی، خصولتی و خصوصی) و مطالبات کوتاه مدت اکثریت مردم هستند که به زیان توسعه درازمدت، محیط زیست، متنوع سازی اقتصاد و صنایع غیراستخراجی نیز تمام می شوند.

صنایع استخراجی مولد رانت های بزرگی هستند که در کشوری نظیر ایران به واسطه قیمت های یارانه ای انرژی، قیمت غیرواقعی خوراک گاز پتروشیمی یا هزینه کرد از منابع عمومی در طرح های غیرمولد توسعه منابع آب حاصل می شوند. بزرگی این رانت ها برای صاحبان این دسته از صنایع و منافع سیاسی و دسترسی به ارز ناشی از آنها برای پیشبرد برنامه های اقتصادی -سیاسی دولت های رانت جو، مانعی بزرگ پیش روی اصلاح قیمت های انرژی و یارانه هاست. فقدان اصلاح قیمت ها و به تبع آن نقصان در نظام قیمت های نسبی نیز مانعی بزرگ پیش روی اصلاحات در کشاورزی و صنایع غیراستخراجی است که بیشترین بار اشتغال کشور را به دوش می کشند و آینده باثبات اجتماعی و اقتصادی نیز تنها به اتکای توسعه اشتغال در آن دسته صنایع به دست می آیند. عدم اصلاح قیمت های نسبی سرمایه گذاری خصوصی و هدایت منابع بانک ها یا جهت گیری سرمایه گذاری در بازار بورس به سمت صنایع غیراستخراجی مولد اشتغال را مخدوش می سازد.

صنایع استخراجی می توانند حالت کاملا جزیره ای داشته باشند و به عوض ارتباط فنی - اقتصادی و ادغام در زنجیره ای از صنایع بالادستی و پایین دستی و پیوند ارگانیک با بقیه اقتصاد کشور، از مسیر بودجه به اقتصاد متصل شوند. این امر بالاخص در صنایعی که به نسبت فناوری بالایی دارند و توسعه تجهیزات و تاسیسات شان با اتکا به واردات فناوری صورت می گیرد و مصرف کننده کالای تولیدی آنها بازارهای خارجی است، تشدید می شود. اگر توسعه صنایع پایین دستی این گونه صنایع نیز به دلیل تقسیم کار بین المللی یا هر عامل دیگری محدود یا غیرقابل گسترش در داخل باشد، وضعیت بدتر نیز می شود. درآمد حاصل از این گونه صنایع نصیب دولت ها و بخش خصوصی می شود اما مولد هیچ نوع تحول ساختاری خاصی در اقتصاد نیستند، اما به رغم این نوع عملکرد ضدتوسعه ای به علت منافعی که تولید می کنند ظرفیت تداوم شان وجود دارد. سیاستمداران به رغم آگاهی از اشتغالزا نبودن صنایع استخراجی به احتمال زیاد در مقابل وسوسه توسعه این صنایع تسلیم می شوند و همین امر اثراتی از مسیرهای مختلف ازجمله تولید رانت، یارانه ها، اختلال در قیمت های نسبی و کاهش جذابیت سرمایه گذاری در صنایع غیراستخراجی، مانع اصلاح ساز و کارهای اصلی اقتصاد و همچنین متنوع سازی و توسعه اشتغال می شوند.

نکته آخر اینکه صنایع استخراجی به دلیل ارزآوری و درآمدزایی زیاد و در همان حال اشتغالزایی کم، ابزارهای اقتصادی مناسبی برای ارتقای عدالت و کاهش نابرابری نیستند. جدول شماره 1 نشان می دهد که مجموع اشتغال ها در صنعت نفت و گاز در سال 1397 کمتر از 140 هزار نفر بوده است و به عبارتی میلیاردها دلار درآمد ارزی توسط جمعیت اندکی تولید شده است. همین امر درخصوص صنایع استخراجی غیرنفتی نیز صادق است. این امر خود را در دستمزدهای نامتوازن بین بخش عمومی و شرکت های دولتی، خصولتی یا خصوصی فعال یا وابسته به صنایع استخراجی نشان می دهد. درآمدهای زیاد این گونه صنایع در دولت های کم ظرفیت و مستعد فساد، آتش نابرابری اجتماعی را تیزتر می کند.

آینده باثبات اقتصاد، جامعه و سیاست ایران نمی تواند صرفا بر مبنای توسعه صنایع استخراجی بنا شود، اما از سوی دیگر توسعه این صنایع به شدت برای ذی نفعان بزرگ آنها جذابیت اقتصادی و سیاسی دارد. همین جذابیت ها و رانت های مختلف ناشی از توسعه این صنایع به عنوان مانعی در برابر اصلاحات منجر به امکان پذیر شدن توسعه سرمایه گذاری در صنایع غیراستخراجی عمل می کنند. خروجی نهایی این وضعیت علاوه بر سایر متغیرهای ضداشتغال نیروی محرکه ساز و کارهای ضداشتغالزایی می کنند. این نیروها نظام ترجیحات سیاستگذاران و گروه های دارای دسترسی به منافع صنایع استخراجی را به گونه ای شکل می دهند که بقیه صنایع از اولویت های توسعه خارج می شوند. مولود نهایی این وضعیت، افزایش بیکاری، فقر، نابرابری و ظرفیت عظیم بی ثباتی اجتماعی و سیاسی است. جامعه و اقتصاد ایران بدون شکل دادن ساز و کارهای سیاسی و اقتصادی ناظر بر حل کردن معماهای ارتباط بین ذی نفعان سیاسی و اقتصادی با صنایع استخراجی، قادر نخواهد شد حرکتی متوازن و پیوسته به سوی توسعه پایدار و تاب آور داشته باشد. بدون دستیابی به چنین سازوکارهایی و غلبه بر مشکلات تشریح شده، چرخه قهقرایی اقتصاد، جامعه و سیاست ایرانی به سمت و سوی مبهم و خطرناکی پیش خواهد رفت. (این گزارش خلاصه ای از یک مقاله مرکز پژوهش های اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران درباره سیاستگذاری پیشرفت و آبادانی است و علاقه مندان می توانند اصل مقاله را در وب سایت اتاق مطالعه کنند.)