آرشیو سه‌شنبه ۱۵ بهمن ۱۳۹۸، شماره ۳۶۳۹
سیاست
۶

نظارت استصوابی اراده همیشگی قانون گذار

دکتر علی فتاحی

در پی انتشار مطلبی تحت عنوان «نظارت چگونه استصوابی شد؟» و ذکر این مدعا که تعیین نوع نظارت شورای نگهبان و ورود اصطلاح «نظارت استصوابی» به ادبیات سیاسی ایران تاثیر چشمگیری در افزایش قدرت این شورا داشته است؛ در راستای تبیین واقعیات حقوقی این موضوع که پیشینه نظارت استصوابی در ایران به چه زمانی بازمی گردد، باید بیان کرد برای مجموعه فعالیت هایی که نهادهای ناظر به منظور اطمینان از اجرای دقیق و صحیح فرایند انتخابات در انطباق با قوانین انجام می دهند، از حیث ضمانت اجرا دو فرض نظارت اطلاعی و نظارت استصوابی قابل تصور است. در فرض نظارت اطلاعی، نهاد ناظر صرفا از اعمال و فعالیت های مجریان انتخابات و همه پرسی مطلع می شود و سپس بدون داشتن حق تایید یا رد، در صورت مشاهده تخلف به مقامات ذی صلاح دیگر اطلاع می دهد. درحالی که در فرض نظارت استصوابی نهادهای مجری فرایند انتخابات و همه پرسی دارای صلاحیت تایید و رد اقدامات مجریان بوده و هرگونه عمل انجام شده که با نظر مقام ناظر مخالف باشد، غیرقانونی و فاقد اعتبار و اثر حقوقی است؛ برای نمونه چنانچه نهاد ناظر بر انتخابات در فرایند اخذ رای تخلفاتی همانند خریدوفروش رای یا تهدید و تطمیع رای دهندگان را مشاهده کند، در صورتی که دارای صلاحیت نظارت استصوابی باشد می تواند با بررسی موضوع، ادامه روند برگزاری انتخابات را متوقف و آرایی را که مبتنی بر تخلفات به دست آمده است ابطال کند. اما در فرضی که نهاد ناظر دارای صلاحیت نظارت اطلاعی است، پس از مشاهده تخلفات، صرفا موظف است موضوع را به سایر نهادهای قانونی اطلاع دهد و نمی تواند در روند برگزاری انتخابات دخالتی کند. درخصوص سابقه نظارت استصوابی شورای نگهبان هرچند پیش از صدور نظریه تفسیری شورای نگهبان از اصل (99) قانون اساسی، اصطلاح نظارت استصوابی به وسیله قانون گذار عادی در قوانین مرتبط با انتخابات ذکر نشده بود، اما در قوانین و مقررات مختلف بر وجود صلاحیت نظارت استصوابی شورای نگهبان در فرایند انتخابات تاکید شده بود. در این خصوص باید گفت علی رغم عدم تصریح به لفظ نظارت استصوابی، این موضوع که نهادهای مجری فرایند انتخابات و همه پرسی باید با تصویب نهاد شورای نگهبان عمل کنند و هرگونه عمل انجام شده که بدون تایید نهاد ناظر باشد، غیرقانونی و فاقد اعتبار و اثر حقوقی است، در موضوعات مختلف و در قوانین گوناگون مرتبط با انتخابات مورد اشاره قرار گرفته بود. در حقیقت قانون گذار در قوانین مختلف بدون استفاده از اصطلاح «نظارت استصوابی» حدودی از صلاحیت های نظارتی را برای شورای نگهبان طراحی کرده بود که بیانگر استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان بر فرایند انتخابات بود. این امر در همه قوانین و مقررات مرتبط با انتخابات های خبرگان رهبری، مجلس شورای اسلامی و ریاست جمهوری مورد تاکید قرار گرفته بود. برای نمونه اولین قانون درباره صلاحیت نظارتی شورای نگهبان بر انتخابات ها در نظام جمهوری اسلامی ایران «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی» مصوب 3/7/1359 کمیسیون داخلی اولین مجلس شورای اسلامی است و بیانگر نزدیک ترین اراده به فهم قانون گذار اساسی. ماده (20) این قانون مقرر می داشت: «چون طبق قانون اساسی نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، هر قانون و آیین نامه و هرگونه تصمیم و نظارت که معارض یا مخالف با نظارت و تصمیم شورای نگهبان باشد اعتبار قانونی ندارد». بر اساس این ماده، هر تصمیم، اقدام، قانون و مقرره ای که مخالف با تصمیم شورای نگهبان در امر نظارت بر انتخابات باشد، اعتبار قانونی ندارد. این عبارت دقیقا بیانگر مفهوم نظارت استصوابی است. به عبارت دیگر قانون گذار بدون استفاده از لفظ نظارت استصوابی، صلاحیت تایید و رد همه اقدامات و تصمیمات انتخاباتی را به نهاد ناظر واگذار کرده بود. مضاف بر حکم کلی بیان شده که شامل همه فرایندهای ناظر بر انتخابات و همه پرسی می شود، درخصوص برخی از فرایندها نیز به طور خاص به صلاحیت نظارت استصوابی شورای نگهبان بر آن فرایند تاکید شده است. «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی» (مصوب 9/5/1365) نیز درخصوص نظارت این نهاد بر نحوه برگزاری انتخابات مجلس شورای اسلامی و انطباق آن با قوانین و مقررات مربوطه، صلاحیت ابطال و توقف انتخابات را به شورای نگهبان اعطا کرده است. علاوه بر این بر اساس «قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» (مصوب 1362) هیئت های اجرائی در مواردی که پس از بررسی شکایات و گزارش ها تشخیص دهند امور انتخابات در یک یا چند شعبه از جریان عادی خارج شده و صحیح انجام نشده، صرفا هنگامی می توانند اقدام به ابطال آرا کنند که ناظران شورای نگهبان تخلفات صورت گرفته را تایید کنند و در غیر این صورت امکان ابطال انتخابات وجود ندارد. در این راستا ماده (14) قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مقرر می دارد نظر شورای نگهبان درخصوص ابطال یا توقف فرایند انتخابات قطعی و لازم الاجرا بوده و علاوه بر این هیچ مقام و مرجع دیگری حق توقف یا ابطال انتخابات را ندارد. علاوه بر این، تایید نهایی صحت انتخابات مجلس شورای اسلامی نیز بر عهده شورای نگهبان قرار داشت. بر این اساس شورای نگهبان در مقام اعمال نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی پس از نظارت بر همه فرایندهای انتخاباتی چنانچه اعمال و تصمیمات مجریان را مطابق با قوانین انتخاباتی تشخیص می داد، انتخابات را تایید و مقدمات صدور اعتبارنامه را فراهم می کرد و در غیر این صورت حق ابطال انتخابات را داشت. «قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران» (مصوب 5/4/1364) نیز بر صلاحیت نظارتی شورای نگهبان بر این انتخابات تاکید کرده است. ماده (8) این قانون مقرر می کرد: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است». ماده (80) و (82) این قانون درخصوص رسیدگی به شکایات انتخاباتی و ماده (7) «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران» (مصوب 1364) درخصوص قطعی و لازم الاجرا بودن نظر شورای نگهبان و توقف و ابطال انتخابات، نظر شورای نگهبان را لازم الاتباع و قطعی می دانست. بر اساس این مواد شورای نگهبان در فرایند انطباق عملکرد مجریان با قوانین مرتبط با انتخابات ریاست جمهوری، مستند به گزارش های واصله از ناظران خود در سراسر کشور یا در مقام بررسی شکایات، چنانچه روند برگزاری فرایندهای انتخاباتی را مطابق با معیارهای قانون تشخیص ندهد، حق توقف و ابطال انتخابات را دارد و نظر شورای نگهبان در این مورد قطعی و لازم الاجراست. ضمنا تایید نهایی نتیجه انتخابات پس از بررسی و کسب اطمینان از برگزاری قانونی انتخابات بر عهده شورای نگهبان قرار داده شده بود. مطالعه صلاحیت های مذکور اعم از بررسی شکایات و اختیار توقف یا ابطال انتخابات و صلاحیت تایید نهایی انتخابات بیانگر وجود مفهوم نظارت استصوابی شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری پیش از نظریه تفسیری است.

قوانین و مقررات مربوط به انتخابات خبرگان نیز عملکرد مجریان در فرایندهای گوناگون انتخاباتی را منوط به تصویب نهاد ناظر می دانست. بر اساس ماده (73) «قانون انتخابات و آیین نامه داخلی مجلس خبرگان مربوط به اصول پنجم و صدوهفتم و صدوهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» (مصوب مورخ 18/7/1361 فقهای شورای نگهبان)  کلیه نظرات و تصمیمات شورای نگهبان که به وزارت کشور و هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات ابلاغ می شود، قطعی و لازم الاجراست. بر این اساس امکان تخطی از نظرات شورای نگهبان در هیچ یک از فرایندهای انتخاباتی انتخابات مجلس خبرگان رهبری وجود نداشته و نظارت نهاد ناظر دارای ضمانت اجرا بوده است. برای نمونه توقف یا ابطال انتخابات از جمله صلاحیت هایی بود که مبتنی بر مفهوم صلاحیت نظارت استصوابی بر انتخابات به شورای نگهبان اعطا شده بود. علاوه بر این، صلاحیت تایید صحت نهایی انتخابات و صدور اعتبارنامه منتخبان نیز به شورای نگهبان داده شده بود که این نهاد در صورت مشاهده فرایندهای خلاف قانون این صلاحیت را داشت که انتخابات را تایید نکند و از صدور اعتبارنامه خودداری کند. ذکر این نکته ضروری است که مبتنی بر قانون انتخابات و آیین نامه داخلی مجلس خبرگان مربوط به اصول پنجم و صدوهفتم و صدوهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی، نظارت بر انتخابات خبرگان طبق «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی» مصوب سوم مهرماه 59 کمیسیون امور داخلی مجلس شورای اسلامی انجام می شد که در این قانون نیز به عدم اعتبار تصمیمات و اقدامات مغایر با نظر شورای نگهبان تصریح شده و ماده (20) این قانون مقرر می داشت: «هر قانون و آیین نامه و هرگونه تصمیم و نظارت که معارض یا مخالف با نظارت و تصمیم شورای نگهبان باشد، اعتبار قانونی ندارد».