مجله فقه حکومتی
پیاپی 6 (پاییز و زمستان 1397)

تفکیک قوا در کشورهای جهان در قالب سه ساختار عمده ریاستی، پارلمانی و نیمه ریاستی ظهور یافته است. اقتضائات متناسب با زیست بوم مذهبی، فرهنگی و جغرافیایی خاص در اداره هر کشور، باعث شکل گیری گونه ای خاص از ساختار سیاسی شده است که بتواند کارکردهای حداکثری داشته باشد و غایات نظام سیاسی را محقق کند. براین اساس، جمهوری اسلامی ایران، با عنایت به اقتضائات بومی و مذهبی خویش، ساختاری منحصربه فرد در قالب استقلال قوا برگزیده که بر تفکیک قوا، ذیل نظریه ولایت فقیه مبتنی است و از حیث ساختاری، به ساختار نیمه ریاستی شبیه است که به انتخاب مستقیم رئیس جمهور و نمایندگان پارلمان از سوی مردم و استقلال هر کدام نسبت به دیگری حکم می کند. با عنایت به تجربه استفاده از ساختار استقلال قوا در سالیان پس از انقلاب که در مواردی به چالش منجر شده، این تحقیق، با نظر به مبانی فقه سیاسی شیعه و بر اساس روش مبتنی بر رویکرد اجتهادی فقی هان، پرسش از ظرفیت سنجی امکان به کارگیری ساختار پارلمانی در نظام جمهوری اسلامی را مد نظر قرار داده و در پاسخ به این پرسش، بر این باور است که گرچه هیچ کدام از دو ساختار ریاستی و پارلمانی در نظام اسلامی متعین نیست، اموری چون: «امکان استناد حداکثری ساختار منطبق بر پارلمانتاریسم، به مبانی دینی»، «امکان کارآمدسازی نظام سیاسی به واسطه همگرایی قوه مقننه و مجریه» و «هزینه فایده هایی که براساس ساختار پارلمانی، ایجاد می شود»، می تواند به اولویت ساختار پارلمانی نسبت به ساختار ریاستی در نظام جمهوری اسلامی ایران حکم بدهد.

وجود قانون در هر کشوری برای برقراری نظم و امنیت و حفظ حقوق و آزادی های ملت ضروری به نظر می رسد. نهادی که وظیفه خطیر قانون گذاری را بر عهده دارد در نظامی های ریاستی و پارلمانی، کنگره یا پارلمان نامیده می شود. کنگره یا پارلمان، محصول تفکری است که اراده انسان را حاکم بر جامعه می داند و انتخاب نمایندگان توسط مردم را وسیله ای برای اعمال این اراده در جامعه می داند و در نهایت به شیوه مستقیم یا غیرمستقیم به اعمال اراده انسان بدون توجه به اراده الهی اقدام می کند. این مقاله درصدد است با بررسی مختصر و تطبیقی قوه مقننه در نظام حقوقی پارلمانی، ریاستی و اسلامی در چند کشور الگو، نقش و جایگاه مجلس شورای اسلامی ایران را در تقنین و نسبتش با اراده الهی بیان کند و در نهایت ورود مجلس شورای اسلامی را در دو بخش تعیین تکلیف کند: 1. مواردی که نص خاص شرعی وجود دارد؛ 2. منطقه الفراغ. در مورد اول مجلس شورای اسلامی نهادی اعلامی است و نمی تواند واضع قانون باشد و در مورد دوم ینهادی برنامه ریز در طول قوانین الهی محسوب می شود.

ازآنجاکه نظام جمهوری اسلامی ایران، ولایت و امامت را به رسمیت می شناسد، این مقاله با روشی تحلیلی-تطبیقی درصدد پاسخگویی به این پرسش کلیدی است که کدام یک از سه نظام ریاستی، پارلمانی و نیمه ریاستی با مختصات نظام ولایی سازگاری بیشتری دارد. پاسخ به این پرسش به لحاظ چندوجهی بودن مسئله، مستلزم مروری بر نظریه تفکیک قوا با عنایت به این واقعیت است که به رغم بعضی اختلاف نظرها میان دو نظریه انتصاب و انتخاب، همه قائلان به ولایت فقیه، ولی امر را در راس هرم قدرت و مشروعیت بخش به قوای سه گانه حکومت می دانند. ازاین رو، تفکیک قوای رایج در نظام های سیاسی نه تنها در اسلام مسبوق به سابقه نبوده، بلکه با مبانی نظام ولایی (چه انتصابی و چه انتخابی) سازگاری ندارد و چنین راهکاری در باب تحدید قدرت، در فقه شیعه به رسمیت شناخته نشده است. یافته های این مقاله نشان می دهد هرچند شکل گیری قدرت در ارکان نظام ولایی (رهبری و قوای سه گانه حکومتی) با هیچ یک از سه نظام ریاستی، پارلمانی و نیمه ریاستی منطبق نیست، نظام پارلمانی از دیگر نظام های رقیب، قرابت بیشتری با نظام ولایی دارد و کارامدتر نیز خواهد بود.

نظام سیاسی ایران به دلیل شباهت هایی که با نظام های نیمه ریاستی دارد، غالبا همانند این نظام ها انگاشته می شود. برای بررسی این انگاره نظریه های موجود در تعریف نظام نیمه ریاستی بررسی می شوند. تعریف دوورژر از نظام نیمه ریاستی با آغاز دهه 1990 و گسترش این نوع نظام به خارج از حوزه شکل گیری خود نقد و تبعا متحول گردیده است. با وجود این، نظام سیاسی ایران، همان قدر با تعریف کلاسیک از نظام های نیمه ریاستی فاصله دارد که با تعاریف نو دارد و-به ویژه با درنظرگرفتن مقام ولایت فقیه- فاقد خصوصیات بنیادین این نظام هاست. نظام سیاسی ایران نظامی کاملا خاص است؛ پارلمان در نظام جمهوری اسلامی ایران نه بر مقام مشروعیت یافته از خود، بلکه بر مقامی نظارت دارد که دارای منبع مستقل برای مشروعیت است و این با نظام نیمه ریاستی و به طورکلی مبانی تفکیک قوا، ناسازگار می نماید. افزون بر این، وجود مقام رهبری در نظام سیاسی ایران که اقتدار عمده اجرایی را در دست دارد، نه تنها به عنوان رکن دوم در اعمال قوه مجریه، نظام سیاسی ایران را به نظام نیمه ریاستی نزدیک نمی کند، بلکه عامل تمایز میان این نظام هاست. اما با همه این تفاوت ها، در میان تمام الگوهای شناخته شده نظام سیاسی، نظام سیاسی ایران به صورت تقریبی شبیه نظام نیمه ریاستی-نیمه پارلمانی است.

الگوی پارلمانی، واجد مشخصه عمومی مسئولیت سیاسی دولت در برابر مجلس است. همچنین در نظام های مختلط، یعنی نظام های نیمه ریاستی- نیمه پارلمانی، هر یک از قوا ابزارهای مختلف سیاسی و قانونی نفوذ، اقتدار یا تاثیر بر یکدیگر را دارند. تاریخ حقوق اساسی در برخی کشورها نشان داده است که دولت ها در چنین الگوهایی همواره تحت نفوذ و انقیاد پارلمان هستند و گاهی پارلمان ها از ابزارهای نفوذ و اقتدار به صورت گسترده و غیرعقلایی استفاده می کنند. در حقوق اساسی برخی کشورها مانند فرانسه، آلمان و ایتالیا، ایده پارلمانتاریسم عقلانی شده در برابر این آسیب مطرح شد که تکنیک هایی را برای اجتناب از ایجاد وضعیت ناپایدار در مناسبات دولت و پارلمان پیشنهاد می کند. در این مقاله سعی شده تا این ایده در چارچوب حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران تحلیل و ارزیابی شود. فرض اساسی این مقاله بر این مبنا استوار است که در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، می توان با استفاده از تکنیک های این ایده تا حدودی معایب الگوی موجود، در روابط میان قوا را اصلاح و تعدیل کرد. در این راستا می کوشیم نخست به مفهوم ایده پارلمانتاریسم عقلانی شده بپردازیم، سپس پیش زمینه های تاریخی و تکنیک های آن را معرفی کنیم و در نهایت مبانی این ایده را در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران تحلیل و بررسی نماییم. نتیجه این است که چنین ایده ای می تواند برخی مشکلات مربوط به نظام نظارت و تعادل در روابط قوا را بهبود بخشد.

یکی از مهم ترین مباحث بنیادی در حقوق اساسی، سازماندهی دولت است که در این خصوص، نوع نظام سیاسی بسیار تاثیرگذار است و در این راستا هر یک از کشورها، نظام سیاسی و حقوقی خاصی را طراحی و ترسیم کرده اند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظام امت و امامت به عنوان چارچوب کلی و در سطح تنظیم روابط قوا، نظام شبه ریاستی معین شده است. موضوع اصلی این پژوهش، تحلیل فقهی-حقوقی تغییر نحوه تنظیم روابط قوا در چارچوب نظام امت و امامت است. این نوشتار با بهره گیری از روش توصیفی-تحلیلی به دنبال یافتن پاسخ برای این پرسش است که از منظر فقهی و حقوقی، تغییر روابط قوا چگونه ارزیابی شده و چه آثاری بر آن بار می شود؟ یافته ها نشان می دهد به دلیل نوع نظام سیاسی حاکم و تلقی روشی و طریقی از تفکیک قوا، تغییر در شکل قوه مجریه از منظر مبانی فقهی، محدودیتی جز لزوم حفظ نظام امت و امامت ندارد، اما از منظر حقوقی، در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران موازینی از نوع نص وجود دارد که امکان تغییر شکل قوه مجریه را با محدودیت هایی مواجه می سازد؛ مگر این که قائل باشیم اطلاق و عموم این اصول و موازین تحت «حاکمیت» اصل چهارم قانون اساسی و موازین اسلامی تقیید می شوند و تخصیص می خورند.