نشریه امنیت اقتصادی
سال چهارم شماره 4 (پیاپی 28، تیر 1395)

دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی نیازمند داشتن برنامه و اصول سیاست‌گذاری در جامعه است. این برنامه‌ریزی باید دارای شرایط و ویژگی‌هایی باشد که امکان اجرای سیاست‌ها را محقق کرده و زمینه دستیابی به اهداف را فراهم سازد. داشتن تفکر اصلاح و پیشرفت، ایجاد هماهنگی بین بخش‌ها و نهادهای مختلف، انعطاف‌پذیری، جامع نگری و... برخی از مهم‌ترین این ویژگی‌ها است. به‌رغم اینکه برنامه‌ریزی در کشور ما دارای سابقه بسیار طولانی است ولی تاکنون اهداف تدوین شده برای این برنامه‌ها حاصل نشده است. این عدم حصول به دلیل رشد بخش‌های غیرمولد، تحلیل غیرواقعی از وضع کشور، غیرواقع‌بینانه بودن اهداف برنامه، تک‌بعدی دیدن توسعه، فقدان نظام نظارت جامع راهبردی و... بوده است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود در برنامه ششم توسعه حرکت براساس قانون برنامه، سیاست‌گذاری براساس سند چشم‌انداز 20ساله و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، اهتمام به اجرای اصل 44 قانون اساسی، استقرار نظام تدبیر شایسته و... را مد نظر قرار دهند.

برنامه‌ریزی میان‌مدت در قالب برنامه‌های توسعه بهترین محمل برای سیاست‌گذاری در راستای اهداف بلندمدت، به‌خصوص سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است. در احکام کلی برنامه ششم بسیاری از سیاست‌های ارایه شده در راستای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی تدوین شده‌اند، اما برخی از مفاد آن در مغایرت با این سیاست‌ها قرار دارند. از جمله مهم‌ترین این سیاست‌ها می‌توان به: عدم توجه کافی به کاهش وابستگی به نفت و افزایش مقاومت‌پذیری اقتصاد، عدم سیاست‌گذاری برای ایجاد تغییرات ساختاری، عدم توجه کافی به شرکت‌های دانش‌بنیان، عدم توجه کافی به ارتقای سلامت اجتماعی، عدم توجه لازم به صندوق توسعه ملی و... اشاره کرد. برای افزایش اثربخشی سیاست‌گذاری ها، لازم است سیاست‌های یادشده برمبنای استفاده از تمام ظرفیت‌ها، مردم نهاد کردن اقتصاد، توسعه اقتصاد دانش‌بنیان، ایجاد امکانات لازم برای شناسایی و مقابله با تهدیدها، ایجاد فرهنگ جهادی، حداقل‌سازی وابستگی به درآمدهای نفتی و... تدوین شوند.

گسترش نرخ بیکاری به علت آثار منفی اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و... تهدیدی جدی برای امنیت ملی کشور به شمار می‌رود. به همین دلیل برنامه‌های توسعه به موضوع اشتغال پرداخته‌اند. به دلیل رکود اقتصادی، توان اشتغال‌زایی محدود رشد اقتصادی، تجربه عدم تحقق هدف‌گذاری‌های انجام شده در برنامه‌های پیشین توسعه و...، دستیابی به هدف‌گذاری کنترل نرخ بیکاری در برنامه ششم توسعه محتمل به نظر نمی‌رسد. در این بین، چاره‌اندیشی مضاعف به‌منظور حل بحران بیکاری فارغ‌التحصیلان دانشگاهی، واقع‌بینی در هدف‌گذاری‌های کنترل نرخ بیکاری، الزامی کردن اجرای سیاست‌‌های اتخاذ شده، افزایش سهم تعاونی‌ها در بازار پولی، توجه به اشتغال بخش‌های مولد اقتصاد و... از جمله موضوع‌هایی هستند که بهبود وضعیت اشتغال کشور را در برنامه ششم توسعه به دنبال خواهند داشت.

با بررسی مواد مرتبط با بازار سرمایه در لایحه برنامه ششم می‌توان دریافت که تمرکز این برنامه بر بازار بدهی معطوف بوده و تلاش شده است تا با تکیه بر توان ابزارهای تامین مالی در رفع کسری بودجه و تامین بدهی‌های دولت، از این ظرفیت در پیشبرد اهداف دولت استفاده شود. از آنجا که بازار سرمایه به‌عنوان یکی از رکن‌های بازار مالی، نقش مهمی در بسیج امکانات مالی و سرمایه‌ای برای تخصیص بهینه منابع به‌منظور رشد و توسعه اقتصادی کشورها دارد و با توجه به نقش ویژه بازار سرمایه در توسعه کشور و گستردگی آن، برنامه‌نویسان ‌باید در تدوین برنامه ششم توجه بیشتر و همه‌جانبه‌تری به این بازار، داشته باشند.

توسعه مبادلات برون‌مرزی با رویکرد گسترش صادرات غیرنفتی و هدفمندسازی واردات برای تقویت تولید داخلی از جمله مهم‌ترین ابزار توسعه و رشد اقتصادی کشور است. با توجه به این موضوع، در مطالعه پیش رو، به بررسی احتمال تحقق حمایت حقیقی مجریان کشور از صادرات غیرنفتی با اصلاحات لازم در خصوص سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها و قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی در طول اجرای برنامه ششم توسعه می‌پردازیم. به نظر می‌رسد، رفتارهای متعهدانه و تقدم اهداف بلندمدت بر اهداف سیاسی کوتاه‌مدت، جلب اعتماد اقشار جامعه و هدایت واردات به سمت تقویت توان تولید داخلی از جمله مهم‌ترین راهکارهای موثر در دستیابی اهداف این برنامه در بخش تجارت خارجی هستند.

افزایش درآمدهای مالیاتی به‌منظور کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی، یکی از مهم ترین اهداف برنامه ششم توسعه است. براساس این برنامه، درآمدهای مالیاتی باید به‌گونه ای افزایش یابد که نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی و نسبت درآمدهای مالیاتی به منابع عمومی بودجه در سال پایانی برنامه، به ترتیب به 10 و 7/54 درصد برسد. با توجه به اینکه در برنامه ششم، تدابیری برای کاهش فرار مالیاتی، پیاده سازی نظام جامع مالیاتی و کاهش معافیت های مالیاتی اتخاذ نشده است، پیش بینی می شود تحقق اهداف یادشده دور از دسترس باشد. بنابراین، پیشنهاد می شود موارد یادشده در تدوین برنامه ششم لحاظ شود.

برنامه‌های توسعه کشور از اسناد مهم اقتصادی کشور هستند و براساس نیازهای اقتصاد کشور و با هدف ایجاد رفاه، ثبات، رشد و توسعه کشور تدوین می‌شوند. در این بین، بدون شک سیاست‌های بانکی و اعتباری برنامه نقش مهمی را در ایجاد ثبات کلان اقتصادی کشور دارد. نتایج نشان می‌دهد که بررسی اهداف برنامه‌های توسعه قبلی با عملکردهای آن در بخش بانکی و اعتباری تطابق کامل نداشته است. همچنین برنامه ششم در بخش بانکی و اعتباری در بیشتر موارد اهداف متفاوتی نسبت به برنامه پنجم دارد و به دلیل شرایط اقتصادی و ‌ویژه نظام بانکی کشور تحقق اغلب اهداف برنامه در این خصوص حداقل در سال‌های اولیه برنامه شاید مشکل باشد. در این نوشته، راهکارهایی برای تحقق اهداف شامل کاهش سود بانکی، خارج کردن بانک‌ها از بنگاه‌داری، ایجاد ابزارهای مالی جدید بین بانکی و... ارایه شده است.

جایگاه رفیع صنایع پایین‌دستی نفت و گاز در اقتصاد ایران و نقش آن در ایجاد اشتغال و کسب درآمدهای غیرنفتی موجب شده است که همواره در قوانین بالادستی کشور توجه ویژه‌ای به این صنایع صورت گیرد. در این راستا، برنامه ششم توسعه نیز تاکید ویژه‌ای بر توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و گاز، به‌خصوص صنعت پتروشیمی داشته و ماده الحاقی 27 این برنامه به موضوع تکمیل زنجیره ارزش اختصاص یافته است. حال به‌منظور تحقق اهداف این ماده، توجه به مواردی مانند تعیین نهاد متولی زنجیره ارزش، اولویت‌بندی تکمیل و بهره‌برداری از طرح‌های در دست اجرا، توسعه یکپارچه و متوازن صنعت پتروشیمی و تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در صنایع تکمیلی نفت و گاز اجتناب‌نا‌پذیر است.

برنامه توسعه 5ساله کشور از جمله اسناد بالادستی است که جهت‌گیری بخش‌های مختلف را مشخص می‌کند. بخش بالادستی صنعت نفت و گاز در لایحه برنامه ششم توسعه مورد توجه خاص سیاست‌گذار واقع شده و موضوع‌هایی مانند افزایش مستمر ضریب بازیافت، دانش‌بنیان کردن صنعت نفت و گاز، جمع‌آوری گازهای همراه و... از مهم‌ترین بندهای مطرح شده است. به‌منظور نیل به اهداف مترتب‌بر سیاست‌های یادشده، اتخاذ راهکارهایی مانند پی‌گیری سیاست‌های توسعه و بهره‌برداری حداکثری از میادین مشترک، فراهم‌سازی سازوکارهای دستیابی به فناوری‌های نوین و بومی‌سازی و تجاری‌سازی آن و ترغیب و حمایت از بخش خصوصی برای فعالیت در پروژه‌های گازهای همراه ضروری است.

تخریب و نابودی وسیع محیط ‌زیست در خلال چند سال گذشته در کشور باعث شده است تا حفاظت و بهسازی محیط ‌زیست در دستور کار قرار گیرد و مسوولان در پی تلاش برای رفع آثار و پیامدهای سوء آن باشند. بازتاب چنین تلاش‌هایی را می‌توان در اسناد بالادستی، از جمله سیاست‌های کلی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه مشاهده کرد که در این برنامه‌ها به مسایل محیط ‌زیست در قالب قوانینی که برای بخش‌های مختلف لازم‌الاجر بوده، پرداخته شده است. ازاین‌رو، در گزارش حاضر سعی می‌شود تا با بررسی اجمالی احکام زیست‌محیطی لایحه برنامه ششم توسعه و مقایسه آن با سایر برنامه‌ها، راهکارهایی مانند تامین اعتبارات کافی از طریق ارتقای همکاری‌ با سازمان‌های بین‌المللی و مدیریت جامع و یکپارچه محیط‌ زیست، برای رفع کاستی‌ها و اجرای کامل قوانین در حوزه محیط ‌زیست ارایه شود.

بررسی میزان انطباق برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم توسعه با برنامه‌های بودجه سنواتی تعریف شده ذیل برنامه‌های یادشده، حاکی از این واقعیت است که اهداف تعیین شده در برنامه‌های توسعه و برنامه‌های بودجه با یکدیگر متفاوت هستند. ازاین‌رو، تا وقتی فرآیند برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی اصلاح نشود و بین برنامه‌های توسعه و برنامه‌های بودجه سنواتی ارتباط منطقی به‌وجود نیاید، برنامه ششم توسعه نیز مانند سایر برنامه‌های توسعه گذشته به اهداف تعیین شده دست نخواهد یافت. براساس این، پیشنهاد می‌شود که برنامه‌ریزان کشور شرایط اقتصادی کشور را از منظر درآمدها و هزینه‌ها در سه سال آینده پیش‌بینی و بعد به تدوین برنامه با در نظر گرفتن اهداف کمی اقدام کنند.

همان‌طور که می‌دانیم، تنظیم سیاست‌های ارزی سازگار با شرایط اقتصادی کشور که در نهایت بتواند به رشد و توسعه اقتصاد کمک کند، بسیار اهمیت دارد. اهمیت و ضرورت پرداختن به سیاست‌های ارزی کشور تا حدی است که این نوع سیاست‌گذاری همواره در برنامه‌های توسعه مورد توجه برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران کشور بوده است. نظر به اینکه، لایحه برنامه ششم توسعه به‌عنوان آخرین سند توسعه‌ کشور در ماه‌های اخیر توسط دولت ارایه شده است، لازم است تا برخی ملاحظات مانند 1- تعدیل نرخ‌های ارز متناسب با شرایط اقتصادی، 2- ایجاد شفافیت در بازار ارز، 3- توجه به پیش‌شرط‌های سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز در زمان اجرا و 4- مدیریت بهینه ذخایر ارزی کشور، در زمان قانون‌گذاری مورد توجه قرار گیرد.

بخش صنعت به‌عنوان یکی از مهم ترین بخش های اقتصادی کشور، نقش زیادی در شکوفایی اقتصاد و رسیدن به درجات بالای توسعه یافتگی دارد. به همین دلیل در برنامه های توسعه، تاکید زیادی بر این بخش شده است. مقایسه عملکرد اقتصاد با اهداف برنامه های توسعه در سال های گذشته، نشان می دهد که شکاف زیادی بین عملکرد و اهداف وجود دارد. عوامل زیادی از جمله: حمایت طولانی مدت از صنایع، سطح پایین فناوری و...، در عدم موفقیت برنامه ها نقش داشته اند. به‌منظور موفقیت برنامه ششم توسعه، پیشنهاد می شود از طریق افزایش هزینه های تحقیق و توسعه در حوزه صنعت، ایجاد صنایع بالادستی به‌منظور تامین مواد اولیه مورد نیاز صنایع و... دسترسی به اهداف برنامه در حوزه صنعت تسهیل شود.

بخش کشاورزی در تامین امنیت غذایی، اشتغال دایمی و فصلی اقشار وسیعی از مردم و همچنین تامین مواد اولیه یا کالاهای واسطه‌ای مورد نیاز دیگر بخش‌های اقتصادی اهمیت ویژه‌ای دارد. آمارها حاکی از پایین بودن نرخ ارزش افزوده، کاهش سهم اشتغال و وضعیت نامناسب بهره وری در این بخش است. این بخش به دلیل مشکلات برنامه‌ریزی و اجرا از چالش‌های بسیاری رنج می‌برد. ازاین‌رو، برنامه‌ریزی صحیح در بخش کشاورزی، به خصوص براساس آمایش سرزمین می‌تواند در ارتقای جایگاه این بخش موثر واقع شود.

سهم بالای بخش خدمات از تولید ناخالص داخلی و همچنین اشتغال‌زایی این بخش، گویای اهمیت بخش خدمات در اقتصاد کشور است. در اقتصاد ایران بخش خدمات شامل 6 زیربخش می‌شود که در این گزارش تنها به حوزه حمل‌و‌نقل و ارتباطات می‌پردازیم. بررسی روند چگونگی پیشرفت برنامه‌های توسعه کشور در این زیربخش‌ها نشان از عدم تحقق کامل اهداف برنامه‌ها دارد. در برنامه ششم توسعه با تدوین مناسب مواد مربوط به زیربخش‌های حمل‌و‌نقل و ارتباطات، انتظار می‌رود با جلوگیری از قطبی‌نگری و اعمال سلیقه منطقه‌ای، اهتمام به تکمیل کردن طرح‌های عمرانی گذشته و بهره‌مندی از تجارب برنامه‌های پیشین توسعه در این حوزه و... اجرای این برنامه با موفقیت بیشتری توام شود.